COMENTARIO PRELIMINAR (en 2018).
El tema que
abordan estas notas ha sido y seguirá siendo -en cierto grado- parte de la
historia y la dinámica económica de países de la región latinoamericana y de
Venezuela en particular. La literatura de la corriente principal en economía en
el mundo occidental, vista a la luz de los años setenta a noventa del siglo XX,
tendió a satanizar -y no sin razón en
algunos casos- las experiencias de este tipo, como abarcantes de procesos
mayormente ineficientes. El sentido de estas notas busca sencillamente
recopilar un conjunto de procesos asociados a la temática y que pueden
considerarse fundamentales del proceso planteado en tales años. Al fin y al
cabo varios países, hoy días con éxitos relativos o claramente definidos,
aprovecharon el proceso en cuestión según tiempos históricos y dinámicas
diversas. Venezuela de haber tenido numerosas particularidades en el mismo y
derivadas en parte de su condición de economía rentistas, en los últimos veinte
años -que equivalen a todo el tiempo hasta ahora de la administración
bolivariana-, puede decirse que ejecutó un transcurso de sustitución de
importaciones a la inversa. Quiere decir esto que, en un contexto de precios
altos del petróleo, de políticas inadecuadas y de profundización del rentismo,
el país pasó -para los años sobre todo1998/2012- a sustituir producciones internas por importaciones
a precios bajos y sin mayores efectos benéficos, sino más bien, a apuntalar
también por esta vía la destrucción no
creadora de su aparato industrial.
Dado ese
proceso de destrucción no creadora
que ha llevado el plantel industrial a solo unos cuantos miles, después de que
se había ubicado en decenas de miles, la nación volverá a tener a la
sustitución de importaciones como tarea pendiente y, estos resultados negativos
radicales se añaden a la acumulación de otros, en todo un proceso de gestación
de un desarrollo perdido, paradójicamente.
Si alguna importancia tienen estas notas, por pequeña que sea, es la del ordenamiento
y reflexión en cuanto a un conjunto de elementos asociados o intrínsecos a la
sustitución de importaciones, en relación a los cuales habrá que volver a
pensar y trabajar. No es fácil, ni para los países ni para la economía, recuperar
la destrucción, hay que volver a
construir, con las variantes que sea, pero
hay que volverlo a hacer. Para ello será fundamental, volver a la revisión de
textos y procesos que implicó el transcurso de impulso de desarrollo que
llevaba Venezuela, mientras otros hoy en mejor situación que ella, estaban
atrasados. Entre otros fines, de un asunto futuro de esa naturaleza, debería estar
–indudablemente- el de no cometer los mismos errores.
LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES
VISTA A FINALES DEL SIGLO XX.
Autor: Eduardo Ortiz Ramírez
PERSPECTIVA CONCEPTUAL E HISTÓRICA DE LA SUSTITUCIÓN
DE IMPORTACIONES EN AMÉRICA LATINA
La sustitución de
importaciones ha pasado a ser un proceso criticado y ubicado como causante de
distintas dinámicas con las cuales no tiene determinación directa. En los años
sesenta y setenta, se habían expresado
elementos de crítica, en un escenario que Hirschman (1973) catalogó de fracasomanía, al asociarlo a otras
actitudes observadas en América Latina, en puntos de inflexión relacionados con
cambios en los modelos de crecimiento.
Durante parte del período de vigencia del modelo de sustitución de
importaciones, la región presentó una de las tasas de crecimiento más altas que
se hayan observado en su evolución económica. Es así que, durante el lapso que
abarca los años 50-80, se tuvo una tasa de crecimiento superior al 5% anual
(Teitel, 1995).
Un resultado de signo
contrario, es el relativo a la participación de América Latina en el comercio
internacional. A comienzos de los años sesenta la región representaba alrededor
de un 7% en el comercio total mundial, mientras que, para inicios de los años
ochenta, pasó a representar tan sólo un 4% del total referido (CEPAL, 2002b).
Una manera de definir la sustitución de importaciones, es aquella que lo
considera como un proceso mediante el cual se pasa a elaborar productos que
hasta un determinado momento se hayan venido importando. En América Latina, la
mayoría de los casos se asocia a esta definición.
Otra definición, se
centra en el cambio del tipo de producto importado. Dado que se pasan a
producir internamente productos de consumo, es necesario importar las
maquinarias y en algunos casos insumos que se requieren para el proceso
productivo. Esta definición no es aplicable a todos los casos, puesto que, en
algunas naciones, como aquellas de tradición agrícola (Argentina, por ejemplo),
el proceso de sustitución comienza por algún tipo de bien de capital o
herramientas e insumos a actividades agrícolas o de transporte.
1.
TÓPICOS IMPLICADOS
Es tradicional asociar
la discusión y análisis de la sustitución de importaciones a un conjunto de
temas fundamentales en ella.
En primer lugar, el
concepto de industria naciente. Se trata de la etapa infantil de las empresas,
que significa que éstas pueden requerir protección o apoyo para continuar con
etapas más avanzadas. Una particularidad de algunos casos de la sustitución de
importaciones latinoamericana, es que parte de las empresas que se instalan son
industrias maduras en sus países de origen, dado que se establecieron como
filiales de empresas extranjeras.
En segundo lugar, el
proteccionismo. Para la experiencia latinoamericana, el tópico referido siempre
se ha destacado como una expresión aberrante de lo que puede ser la protección.
En realidad, esta última, no sólo fue alta, sino sin programación o proyección
temporal. En varios países de la región hubo desorden en el manejo de aranceles
y un uso sistemático de las exoneraciones.
En tercer lugar, la
participación de filiales de empresas extranjeras en la industrialización
substitutiva. Un caso particular es el de Venezuela que, según Silva (1975),
nace como un proceso industrial desnacionalizado, dada la alta participación
inicial del capital extranjero. Sea este caso o el de países como Colombia o
México, donde la participación de filiales extranjeras crece con el avance del
proceso industrial, lo cierto es que la industrialización latinoamericana
tiene, entre sus fundamentos, la participación de aquellas filiales. Una
explicación teórica asociada es la de la llamada Teoría del Ciclo de vida del producto (Vernon, 1966). En ésta se
percibe que, uno de los mecanismos que usan las empresas extranjeras para
mantener los mercados previamente abastecidos por exportaciones desde sus
países de origen, en momentos posteriores al establecimiento de aranceles en la
sustitución de importaciones, es colocar filiales para atender la producción
interna.
2.
ELEMENTOS DE IMPULSO
En cuanto a las razones
de su impulso, ha sido tradicional resaltar la influencia de las crisis y
guerras. Son bastante conocidos, así, los efectos que las dos guerras mundiales
tuvieron en la interrupción de los flujos comerciales y de inversión,
destacándose la influencia de la crisis de 1929. No es el caso de Venezuela,
pero en otras naciones latinoamericanas (Brasil, Argentina, Chile, Argentina o
Colombia) tales episodios dieron origen a procesos de industrialización o
apuntalaron los que venían ya en curso.
Igualmente influyentes
han sido problemas de Balanza de Pagos (déficits, desequilibrios) que, en
coyunturas determinadas, fueron presentando ciertos países, así como el aumento
del mercado interno. Este se relaciona con el aprovechamiento de mejores condiciones
de mercado, que aparecieron en varias naciones latinoamericanas como
consecuencia de incrementos en los ingresos de exportación.
Un último elemento de
impulso, es el que tiene que ver con la situación donde la sustitución de importaciones se convierte
en un objetivo de la política de desarrollo. Este elemento es de significación
conceptual y operativa, dado que tal posición deriva de la apreciación sobre la
inconveniencia de continuar fundamentando la dinámica económica de las naciones
latinoamericanas en el desarrollo de exportaciones primarias. Se concibió que
el crecimiento no podía seguirse basando en estas últimas (Pinto, 1991), puesto
que las mismas se han visto tradicionalmente afectadas por el deterioro de los
términos de intercambio (se mide en base a la comparación de precios de los
productos primarios que se exportan con los productos manufacturados que se
importan).
La literatura relacionada con los procesos de industrialización y
desarrollo (Hirschman, 1973), ha diferenciado entre los casos clásicos de
industrialización, principalmente Inglaterra, y los llamados tardíos.
Específicamente se trata de Rusia, Alemania, Italia y Japón. En el caso de la
industrialización de los países latinoamericanos, se ha catalogado de tardía y
postrera. Son variadas las diferencias que pueden encontrarse entre una y otra
industrialización, pero al menos dos de ellas es imprescindible señalarlas. Por
una parte, la industrialización substitutiva latinoamericana es menos explosiva
o impactante en sus resultados que la observada en los casos tardíos referidos.
Por otra parte, la industrialización substitutiva latinoamericana se inicia con
determinados bienes y secuencias productivas, mientras que en los casos tardíos
existe una presentación más amplia de los distintos tipos de productos y una
mezcla de distintas facetas de la propia industrialización (producción de
bienes de consumo y bienes de capital).
Otros tipos de
industrialización son aquellos concernientes a los procesos seguidos por los
llamados países de industrialización
reciente del Asia. Amsden (1992) los denomina como de industrialización a través del aprendizaje. Se trata de que, a
diferencia de los casos clásicos y tardíos de industrialización, que fueron
impulsados en parte por la innovación propia, en aquellos países se habría
aprovechado la condición de aprendices
-al menos en las primeras décadas de industrialización de países como Corea- y
de imitadores, para compensar la
ausencia de innovaciones.
3.
ALGUNOS RESULTADOS PRELIMINARES
Se entiende que la
Sustitución de Importaciones tiene en la región latinoamericana una fase
exuberante, fácil o de alta dinamización de las expectativas. En general, puede
identificarse con las fases iniciales en la producción de bienes de poca
complejidad. En algunos países como Venezuela, esta fase fácil, se llevo a cabo
en un tiempo relativamente corto. Silva (1975) planteó para Venezuela un
período de alrededor de 10 años (finales de los cincuenta a finales de los
sesenta).
La fase exuberante,
generó, en muchos países de la región, un conjunto de esperanzas y expectativas
de cambios que la industrialización arrastraría. Entre ellos debe mencionarse,
la posibilidad de que la industrialización incorporase en la sociedad y en
distintos ámbitos la disciplina que se asocia a la producción industrial, así
como que influyese o determinase un conjunto de cambios
político-institucionales. En algunos casos se albergó la idea de que la
industrialización produjese un cambio general del orden social.
Los resultados de la
industrialización substitutiva no permiten evidenciar la satisfacción en el
cumplimiento de las expectativas señaladas en el párrafo anterior. El retraso
en la dinamización y cambio de la dimensión estatal-institucional, por ejemplo,
así lo testifica. En el caso de Venezuela, sin embargo, pueden encontrarse
expresiones en ciudades y regiones (Caracas, región central) que, sobre todo en
el período de 1960-1975, podrían asociarse a una mejor dinamización del orden
social (disciplina en el trabajo, por ejemplo).
Dentro de los resultados
que preliminarmente pueden señalarse, es de alta importancia el llamado agotamiento de la sustitución de
importaciones. En el caso de Venezuela, la finalización de la fase fácil
coincide con la presencia en la región de
posiciones sistemáticas sobre el agotamiento
referido.
Para mediados de los
años setenta, era frecuente afirmar que la sustitución de importaciones se
había agotado. Este tipo de
expresiones han estado afectadas en América Latina, por el uso de
generalizaciones y un no suficiente detenimiento en los análisis de los
distintos casos particulares (Flores, 1975). Para el caso venezolano, podría
evaluarse hasta donde, realmente, podía hablarse de agotamiento, para un proceso que para los años señalados alcanzaba
completar un período de cerca de tres lustros.
El agotamiento de la sustitución de importaciones en América Latina,
puede asociarse a la disminución de los encadenamientos
o disminución de las posibilidades de aprovechar las integraciones verticales y
horizontales (o proyectos llamados aguas
arriba o aguas abajo en el
desarrollo empresarial y de la producción).
En distintos casos, se
instrumentaron o concibieron un conjunto de alternativas que podían
contrarrestar las fuerzas o tendencias indicadas.
En primer lugar, la
ampliación de los mercados impulsando la integración económica. Realmente, los
primeros proyectos de integración económica iniciados en las décadas de la
sustitución de importaciones, se vieron afectados por un uso excesivo de la
retórica y de la inclusión exagerada de sub-proyectos o áreas que no pasaban
del plano estrictamente formal. Curiosamente, una de las experiencias que tuvo
elementos dinámicos de importancia fue la del Mercado Común Centroamericano.
En segundo lugar, se
estipuló que la programación industrial podía también tener elementos de
provecho. En el plano regional y de casos nacionales en particular, hubo trabas
de parte de distintos agentes que podían ver amenazados sus intereses en un
proceso de tal naturaleza.
En tercer lugar, instrumentar
una política de ingresos que permitiese ampliar y apuntalar el mercado interno.
Grosso modo, una de las deficiencias de la industrialización latinoamericana,
al compararla con otros casos, es no haber producido un proceso de
redistribución del ingreso o de mejoramiento del mismo que permitiese, a su
vez, apuntalar el propio proceso de industrialización (Fajnzylber, 1990). De
tal manera que, la política de ingresos referida, fue siempre un punto débil de
la industrialización latinoamericana, reproduciéndose, correspondientemente, y
en forma sistemática, el llamado problema de la estrechez de los mercados.
En cuarto lugar, dos
elementos muy relacionados. Por una parte, la importancia que se le dio a la
posibilidad de estructurar industrias de
estrangulación (Hirschman, 1973) que hubiesen podido convertirse
sectorialmente en puntos de relevante dinamización productiva. En casos como el
de la industria automotriz brasileña pueden encontrarse expresiones
relacionadas con el sentido del término. Por otra parte, está el concepto de convergencia de productos que expresa,
en la dinamización productiva, las posibilidades de que productos intermedios o insumos,
puedan ser usados por distintas industrias en variados sectores.
Puede señalarse que la
inexistencia de resultados favorables en varias de esta alternativas, y en
parte importante del grupo de naciones latinoamericanas, fundamentó y permitió
que la idea del agotamiento de la
sustitución de importaciones se extendiese en la región y se pasase a usar indiscriminadamente,
apartando logros, experiencias y posibilidades de indiscutible importancia en
algunas naciones de América Latina, cuya significación y efectos positivos en
cuanto a infraestructura industrial para desarrollar exportaciones se observan
en la actualidad (casos de importancia en ese sentido son, por ejemplo, México, Brasil y Costa Rica).
4.
PERSPECTIVAS DE EVALUACIÓN
Una primera perspectiva de evaluación, es la que atañe al
cumplimiento de las fases. Dado que el proceso de sustitución de importaciones
surge y se desarrolla con la programación de cumplir las fases que se asocian
al mismo (fase de producción de bienes de consumo, intermedios y capital), la
ejecución de tal programación se convierte en fundamental. La mayor parte de
los países latinoamericanos no logra abordar las etapas más complejas de la
sustitución de importaciones. Sólo países como Brasil y México, logran
presentar para los años setenta, avances significativos en las áreas
industriales de mayor envergadura.
Una segunda perspectiva de evaluación
es la referente a lo que puede llamarse la medición de la eficiencia. Para ello
pueden usarse criterios económicos de
importancia. Veámoslos de seguidas:
a. Ahorro de divisas. Se
entiende que el proceso de sustitución de importaciones al convertirse en
política de desarrollo debería llevar a un ahorro de divisas al considerar la
variable tiempo. En realidad, algunas evaluaciones llevadas a cabo en México
considerando largos períodos de tiempo o varias décadas no permitieron evidenciar
que el proceso substitutivo implicase el ahorro referido. Varias razones se
pueden destacar como determinantes de tales resultados. Desde lo que atañe a
inadecuados comportamientos de los agentes públicos y privados como la no
inversión en tecnología o recurso humano, hasta efectos de la participación de
filiales de empresas extranjeras, dado el aprovechamiento del uso de precios de transferencia entre
filial-filial o filial-matriz.
b. La relación
capital-producto. Este indicador, fundamental en Economía, expresa cuanto debe
invertirse en unidades monetarias para
alcanzar una unidad monetaria de producto. Para los años 1960-1966 se estima
que la relación aludida tenía un nivel de 4 en América latina y para los años
66-73 se ubica en 3. Visto de primera pasada los resultados expresan
eficiencia, en la medida que disminuye la relación. Sin embargo, otro tipo de
registros permiten observar que ya para los años setenta los países del Asia
tenían valores más bajos en esta relación incremental (Balassa y otros, 1986).
c. Productividad. La
industrialización substitutiva debía producir un incremento de la
productividad. Es este un aspecto difícil de generalizar, por las variables que
pueden estar implicadas a nivel empresarial o nacional. Las mediciones hechas,
sin embargo, evidencian una evolución poco satisfactoria en lo que pudiesen ser
mejoramientos de la productividad (Balassa y otros, 1986).
Una
tercera perspectiva de evaluación que puede
catalogarse de dinámica, es la que abarca tres elementos a su vez muy
relevantes en la discusión y propuestas analíticas relativas a la
industrialización substitutiva. Se trata
de una perspectiva dinámica que busca precisar los resultados que en cuanto a
empleo, tecnología y comercio se habrían presentado en el proceso de
sustitución de importaciones.
En el caso del empleo se
evidencia que la industrialización substitutiva no habría logrado solucionar el
agudo problema del desempleo tecnológico
o estructural. Los resultados de la modernización productiva y del uso de técnicas
capital-intensivas, no habrían sido compensados con la ampliación de las
oportunidades de empleo generada por nuevas inversiones dada la ausencia de
abundantes encadenamientos.
En el caso de la
tecnología, se habría detectado la dificultad de la adaptación tecnológica y,
más aún, la insuficiente generación de tecnología autónoma. No se registra,
entonces, en la industrialización substitutiva un importante desarrollo
tecnológico que fuese resultado, pero a la vez sustento, de la propia
industrialización. Deben anotarse las excepciones de países como Brasil, que si
habrían transitado y generado perfiles en este sentido.
En el caso del comercio,
la industrialización substitutiva, al menos en lo observado hasta los años
setenta, no habría generado una especie de aterrizaje
suave en el impulso del aparato industrial hacia el desarrollo de nuevas
exportaciones. El destino de la producción industrial habría sido,
mayoritariamente, el abastecimiento del mercado interno. México y Brasil, cada
uno según trayectorias particulares, serían también excepciones a ser anotadas
en este punto.
Un elemento de alto
interés, relativo a las perspectivas de evaluación del proceso de
industrialización substitutiva es el de que, aun en el ámbito de los análisis
económicos, se reconoce la importancia de un conjunto de elementos que van más
allá de las magnitudes exclusivamente económicas. Entre
estos elementos pueden mencionarse, los ambientes y las políticas económicas,
las decisiones de carácter público y privado y la dinámica sociopolítica
(relaciones entre los grupos de poder y empresarios).
5.
DIFICULTADES PARA EL DESARROLLO DE LAS EXPORTACIONES
Un punto de particular
importancia es, indudablemente, lo atinente al escaso desarrollo de las
exportaciones, en asociación con la sustitución de importaciones en sus
períodos de mayor vigencia. Varias explicaciones se habrían planteado, algunas
de ellas más polémicas que otras.
Por una parte, ha sido
bastante señalado el carácter, sentido o volcamiento nacional que presenta la
producción desde sus inicios. Si bien este señalamiento puede tener alguna
significación, debe indicarse que, el hecho de que la producción tenga el
sentido señalado, puede ser más bien factor de importancia en la acumulación de
experticias para que las empresas o los agentes económicos puedan tener mejor
desempeño en los mercados internacionales.
Por otra parte, se le ha
dado cierta responsabilidad o influencia a la participación de filiales de
empresas extranjeras, en la medida en que, participando las mismas en varios
países latinoamericanos simultáneamente, no habrían tenido mayor interés en
desarrollar las exportaciones. Esta argumentación no es del todo consistente
con lo que han sido los perfiles internacionales de abordaje de mercados por
parte de tales empresas y con lo que podrían haber sido exportaciones hacia
afuera de la región latinoamericana. Debe acotarse que, de las primeras
evaluaciones que se hicieron de los procesos de integración latinoamericana se
desprende que -para casos como el Pacto Andino de finales de los setenta-, de
los agentes más beneficiados de programas como el de liberación, se destacan
las empresas internacionales (Vaitsos, 1983).
Por último, lo que
habría sido el desarrollo de la producción con altos costos, asociados a
elementos tecnológicos, financieros y de diverso tipo, en el contexto en que se
da la producción substitutiva.
En cualquier caso, es
interesante señalar lo que se convierte en una interrelación fundamental para
el perfil productivo y comercial de la sustitución de importaciones. Se trata
de que se habrían ejecutado durante esta última, políticas estimulantes o
sostenedoras de la sobrevaluación de las monedas, con el fin de facilitar las
importaciones de insumos y equipos, implicando en algunos casos controles de
cambio. Al haberse dado esto en un contexto de inflación y de protección
arancelaria, se habría desarrollado, así, una inclinación a no exportar o un sesgo antiexportador.
Una evaluación de la sustitución de importaciones que incorporase parte
importante de los elementos señalados, estaba ya más o menos estructurada en
los años sesenta y setenta. En los años ochenta, se retomaron análisis de la
industrialización substitutiva que permitieron destacar cómo algunos de los
países que habían ejecutado cambios durante los años sesenta en el estímulo a
las exportaciones y en la política cambiaria -principalmente Brasil-, pudieron
recoger algunos resultados en los lustros siguientes. Sin embargo, los análisis
y referencias hechas en esos años (Balassa y otros, 1986) no incorporaron
elementos de mayor amplitud o profundidad en la comprensión de un proceso que,
como el de la sustitución de importaciones, tenía en curso ya varias décadas en
algunos países.
LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES EN VENEZUELA: El aterrizaje forzoso
Ha sido temática de
interés en cuanto a la política comercial y al desarrollo, la posibilidad de
articulación entre los modelos de
crecimiento de orientación interna y
externa. Se ha tratado de perfilar, hasta donde puede existir un aterrizaje suave o forzoso en los distintos casos de países, entendiéndose por el
primero, un acoplamiento pausado o articulado entre sustituir importaciones y
promover exportaciones o, uno con presencia de multiples dificultades o
tropiezos, en el caso del segundo (Hausmann, 1990; UNCTAD, 1992). El ejemplo de
los primeros sería países del Asia como Corea y Taiwan y, de los segundos, la
mayoría de las naciones latinoamericanas. Para los asiáticos referidos, existe
la expresión más gráfica de Bustelo (1992) en cuanto a que desarrollaron una promoción de exportaciones sustitutiva de
importaciones.
Para comienzo de los
años noventa se apreciaba que, el disminuido crecimiento del mercado petrolero,
en el cual la OPEP ocupaba un espacio cada vez menor, vino a fortalecer la tendencia hacia el
agotamiento progresivo del capitalismo rentístico (Baptista, 1997) que por más
de medio siglo había predominado en Venezuela. Este modelo de desarrollo, una
de cuyas características primarias era la apropiación de un cuantioso excedente
internacional, a través de un abundante ingreso de divisas por concepto de
exportaciones petroleras, entró en su crisis más severa en los últimos años de
la década de los setenta, ante los crecientes déficits de balanza de pagos y de
la gestión fiscal, tornándose insostenible en los últimos años de los ochenta.
1. LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES
(1959-1974)
La realidad económica
nacional y la coyuntura internacional, a partir de 1958, obligó a los gobiernos democráticos a reflexionar
sobre su rol en la vida económica de la nación. El proceso industrial, salvo
raras ocasiones, fue espontáneo y no intencional (Bitar y Troncoso, 1983). Al respecto Araujo
(1964) precisó que, para la década 1950-1959, el caso venezolano es el de un
proceso sin plan ni programa donde la política industrial era solo el reflejo
de la política del gasto público.
Después del
derrocamiento del régimen dictatorial, el Estado decidió asumir la tarea de
promover las actividades productivas y de fomentar la industrialización de la
nación a través de la sustitución de importaciones. Esta estrategia, que
caracterizó el desarrollo económico de la región y en particular el de
Venezuela, tomó peculiaridades de verdadera propuesta teórica a raíz de la
creación de la Comisión Económica para América Latina en el seno de las
Naciones Unidas (CEPAL) a final de los años cuarenta. La CEPAL, se hizo
intérprete de los planteamientos de Raúl Prebisch, quien fuera su Secretario
General desde 1948 hasta 1962.
La argumentación principal
de Prebisch, parte de una crítica a la teoría convencional del comercio
internacional, según la cual, la división internacional del trabajo, originaría
la especialización, que, a su vez, conduciría al desarrollo espontáneo y
generalizado de todos los países que participan en el intercambio. El
desarrollo, por vía de la elevada productividad, a causa de la especialización
y difusión del progreso técnico, se transmitiría a las naciones de la
periferia. Sin embargo, según Prebisch, estas apreciaciones teóricas no se
veían reflejadas en la realidad. Los países del centro no sólo obtenían mayores
beneficios de su productividad sino que también absorbían los de la periferia.
El desarrollo industrial no podía lograrse, así, a través de los canales
tradicionales. Se hacia indispensable, en consecuencia, crear un sector
industrial en la periferia, el cual debería funcionar como instrumento para
captar el desarrollo tecnológico y elevar el nivel de vida de la población
(Pinto, 1991).
Venezuela, a partir de
1960, hizo suya la propuesta teórica de la CEPAL. A diferencia de las demás
naciones del hemisferio, por ser
exportador de petróleo, no sufría rigideces o limitaciones importantes en su
sector externo y, por ende, no se veía
obligado a prestar mayor atención a la promoción de las exportaciones no
tradicionales. Además, el planteamiento teórico inicial no proponía, ante lo
que consideraba como imposibilidad de acceso a los mercados internacionales, el
desarrollo de tales exportaciones como objetivo a alcanzar sino el
abastecimiento de los mercados internos[2]. En
ese contexto, los ingresos por concepto de venta de los hidrocarburos, le
permitían asumir el reto de la industrialización substitutiva de importaciones
sin tener que acudir tampoco a empréstitos externos de importancia; es sólo a partir de 1974, cuando esta vía se
impone, ante el surgimiento de una oferta importante de recursos financieros en
los mercados internacionales y la confianza en que el país podría honrar sus
compromisos con los ingresos petroleros y los que generarían las nuevas
inversiones.
Distintos gobiernos en
los años sesenta, para lograr sus objetivos en el ámbito de la
industrialización substitutiva de importaciones, tuvieron como base los
siguientes elementos: a) Colocar el sector petrolero como eje central del
proceso de desarrollo y, el gasto público, como mecanismo de transmisión del
ingreso petrolero hacia los restantes sectores de la economía; b) Definir el
proceso de desarrollo industrial y agrícola como orientado prioritariamente a la
sustitución de las importaciones; c) Ejecutar una política de apoyo oficial a
los sectores productivos orientados a satisfacer el patrón de consumo
respectivo, en base al establecimiento de una consistente barrera arancelaria,
una paridad del bolívar sobrevaluada y el desarrollo del crédito público hacia
el sector privado (Purroy, 1982; Bitar y Troncoso, 1983; Baptista, 1985).
La estrategia
substitutiva no funcionó en Venezuela de acuerdo al modelo clásico. Los
productos de mayor consumo, a fin de no afectar el nivel de vida popular y el
ingreso de la mayoría de la población, se siguieron importando en gran escala.
En consecuencia, la industrialización, en lugar de crear suficientes bienes
esenciales, se orientó hacia la sustitución de los bienes suntuarios que
satisfacían las exigencias de una minoría de la población, dada la distribución
muy desigual del ingreso.
La industrialización del
país prosiguió -aunque desaceleradamente- y repercutió en el crecimiento de la
economía nacional. Ésta, entre 1960 y 1970, registró un crecimiento del 6%
anual. En cambio, entre 1971 y 1973, creció en un 4% anual. Es decir, a un ritmo inferior, aun cuando siempre
sostenido. En cuanto al producto industrial, aminoró su marcha en el lapso
1964-1974, creciendo a la tasa de 5,4% anual, mientras que en 1958-1964 creció
a una tasa promedio anual de 7,8% (Bitar y Troncoso, 1983).
Las medidas
proteccionistas, que comenzaron a aplicarse
a partir de 1958, sufrieron algunos efectos esperados. A saber,
permitieron ocupar el parque industrial ocioso, para satisfacer las necesidades
del mercado y estimularon nuevas inversiones nacionales y extranjeras. De
acuerdo a Bitar y Troncoso (1983), la inversión bruta fija industrial entre
1960-1964, representó el 15,6 % del producto industrial bruto. Esta proporción,
en el lapso 1965-1969, fue del 14,4%. El quinquenio siguiente se recuperó
paulatinamente, para registrar una cuota anual del 16%.
También las
importaciones representan un indicador económico importante. Y, su incremento,
refleja la expansión industrial. Su
valor a precios corrientes casi se duplica al pasar de 3.555 millones de
bolívares en 1960, a 6.795 millones en 1968, para seguir creciendo en los años
siguientes Bitar y Troncoso (1983). Debe recordarse, además, que esto se daba
en un contexto de baja inflación.
2. EL V PLAN DE LA NACIÓN: LA INDUSTRIALIZACIÓN EN GRANDE
A finales de 1973, el
espectro económico experimentó transformaciones importantes. Tiene lugar el
primer choque petrolero. Los ingresos petroleros de la nación pasaron de 24.000
millones a 55.600 millones de bolívares en sólo cinco años. En 1979, llegaron a
situarse en 59.000 millones. Cifras muy relevantes dado el nivel del tipo de
cambio de tales años (Bs. 4,30 por 1$). Por su parte, las reservas internacionales
crecieron rápidamente, para pasar de 2.412 millones de dólares en 1973, a 9.243
millones de dólares en 1975; pero en 1978 cayeron a 7.599 millones de dólares
(Antivero, 1992; p. 98).
La administración de
Carlos Andrés Pérez, iniciada en 1974, se encontró con la oportunidad de
aplicar una especie de big push -gran
impulso hacia el desarrollo- o de imitar a países como Brasil, con su desarrollismo económico, en un contexto,
donde el modelo de sustitución de importaciones ya había comenzado a manifestar
signos evidentes de agotamiento.
Purroy (1982; p. 257) expresa que “…Después de la visible aceleración del
proceso de sustitución durante el período 1962-1965, en su mayor parte debido a
la intensificación de las medidas proteccionistas por parte del Estado,
empiezan a vislumbrarse a partir de 1965 síntomas de estancamiento…” A partir
de 1965 y asociado a esto último, se detiene el fenómeno de disminución
relativa de las industrias tradicionales, a favor de un aumento relativo de
sectores que pueden considerarse más estratégicos. Adicionalmente, junto a la
incapacidad de impulsar los cambios estructurales -los cuales deben ser
inherentes a cualquier estrategia exitosa de sustitución de importaciones-, se
originó un proceso de desaceleración en la evolución de la tasa de crecimiento
en ramas industriales de importancia. En efecto la tasa de crecimiento de los
productos químicos pasó de 16,7% en el período 1962-1965, al 8,1% en el período
1965-1969 y al 5,4% entre 1969 y 1971. En el área de equipos eléctricos, por su
parte, se pasó del 13,9%, entre 1962-1965, al 9,3% entre 1965 y 1969, cayendo
al 7,2% en el período 1969-1971 (Purroy, 1982; p. 259).
La primera
administración de Carlos Andrés Pérez decidió profundizar el rol del Estado en
la economía y comienza a ejecutar los megaproyectos en las industrias básicas.
El Banco Central de Venezuela (1982) al referir la estrategia económica que se
ejecutó en la segunda mitad de la década de los setentas comentó: “…a partir de
1973...la ingente disponibilidad de recursos financieros por parte del fisco
nacional propició la modificación de este esquema de crecimiento, dando lugar a
otro basado en la expectativa de ingresos externos crecientes. La
fundamentación de esta nueva estrategia parece radicar en la interpretación de
que la superación de los obstáculos, que hasta ese momento habían condicionado
el desarrollo económico del país, eran superables a mediano plazo, si se
garantizaban altas tasas de crecimiento, como quiera que parecía inminente que
la intensificación de los procesos inflacionarios de los países proveedores
encareciera significativamente el valor de los suministros de insumos y bienes
de capital extranjero, se decidió acelerar el proceso de industrialización del
país, mediante la materialización de un programa de endeudamiento masivo”.
La nueva estrategia fue
apoyada por la banca internacional. Esta, frente a la abundancia de capitales y
la parálisis en las inversiones reales y financieras en los países centrales,
reforzó el otorgamiento de préstamos a las naciones de la periferia que, en su
apreciación, resultaban más promisorias y menos riesgosas, a saber, Argentina,
Brasil, México y Venezuela –entre otras-. La abundancia de capital tornó las
tasas de interés muy atractivas, lo que llevó a las empresas públicas y
privadas a aprovechar la oportunidad para solicitar sumas de alto nivel (Aranda
1984).
En Venezuela, las
autoridades, al requerir préstamos de la banca internacional en las magnitudes
que después se revelaron[3],
confiaban en cancelar sus obligaciones con el respaldo que recibían de los
ingresos petroleros. No se percataban de que, los compromisos con el exterior,
eran un elemento importante de desequilibrio para las cuentas externas.
El
quinto plan de la nación tenía el objetivo político-económico de impulsar la llamada Gran Venezuela. Es decir, dar lugar a un país integrado en su base
económica y con una importante presencia internacional. Silva (1984) precisa que “la integración de la base
económica se lograría... mediante la continuación y sobre todo y
principalísimamente, mediante una inversión masiva en el reforzamiento y
creación de un sistema de empresas manufactureras del Estado. De esta manera
surgen los megaproyectos en hidroelectricidad, siderurgia, petroquímica,
petróleo y desarrollo de la faja del Orinoco. Además se realizan grandes
inversiones en el patrón de refinación, Metro de Caracas y complejo de
aluminio, entre otros”.
En el quinquenio que va
de 1973 a 1978, la economía nacional se caracterizó por un rápido crecimiento
del Producto Territorial Bruto, cuya tasa promedio de expansión osciló entre 6%
y 7%, hasta alcanzar su nivel más alto en 1976 con el 8,4% (Bitar y Troncoso,
1983). La inversión, fue una de las variables económicas de mayor expansión
relativa, siendo la pública -con un ritmo de crecimiento de 22,4% anual entre
1973 y 1977- la que desempeñó el rol más activo.
Paralelamente a la
inversión, también la demanda interna de bienes de consumo experimentó una gran
expansión. La demanda interna de manufacturas creció 17,3% anual -una tasa
superior a la de la demanda interna
global (14,8%)-. Las presiones de la demanda sobre la oferta estimularon la
producción industrial. Sin embargo, ésta creció satisfactoriamente sólo hasta
1976, aunque sin lograr cubrir la demanda. Puede señalarse que las presiones
inflacionarias fueron reprimidas a través de las importaciones. Bitar y
Troncoso (1983; p. 85) señalan que: “La rigidez de la producción para acompañar
la demanda de manufacturas ocasionó un violento aumento de las importaciones y
provocó también una disminución de las exportaciones, en parte absorbidas por
el mercado interno. El coeficiente de importaciones sobre la demanda interna de
manufacturas pasó de 23,9% en 1973 a 40,4% en 1977 y el coeficiente de
exportaciones sobre el valor de la producción manufacturera bajó de 2% a 1,5%
en igual período”. Esto último venia a ser el resultado de una estrategia que,
orientada al establecimiento del mercado interno, generó factores y efectos
desfavorables al fomento de las exportaciones, entre los cuales ocupó uno de
los lugares fundamentales la sobrevaloración del tipo de cambio.
Eduardo Ortiz Ramírez Página 19 28/09/2018
