ECONOMÍA
Lineamientos generales de un
programa de estabilización macroeconómica para Venezuela
POR Leonardo Vera, Luis Zambrano Sequín
TEMAS PD
Economía y
negocios
03/02/2021
Fotografía de Vasco Szinetar
La economía de Venezuela se ha
contraído a lo largo de los últimos 7 años. La caída acumulada del Producto
Interno Bruto (PIB) se estima en un rango entre 71 y 74%, según sea el cálculo
de cuán severa ha sido la caída en los dos últimos años. Paralelamente, la
sociedad venezolana ha sido asediada por un proceso inflacionario que parece no
tener límites. Desde noviembre de 2017, cuando la tasa de inflación mensual en
Venezuela marcó 56%, el flagelo ha sido galopante. El país se encamina a su
cuarto año con tasas de inflación estratosféricas. Suele ser común en procesos
tan devastadores de inflación alta, que el orden monetario se altere y la
sustitución de la moneda local por otros activos monetarios más útiles y
seguros así como la consiguiente circulación de dos monedas, se convierta en la
norma.
Estos dos terribles males
macroeconómicos —depresión e hiperinflación— se han comido literalmente la
economía. Tanto es así que el ingreso por habitante en Venezuela ha retrocedido
73 años para ubicarse en los niveles registrados en el año 1946. La Encuesta de
Condiciones de Vida (ENCOVI), un encomiable esfuerzo para conocer la calidad de
vida de los hogares, reveló a mediados de 2020 que cerca de 79% de los hogares
en Venezuela son pobres extremos, cuando se mide por ingresos.
El año 2020 fue particularmente
severo para la actividad económica. El desplome de la demanda interna, la caída
en la producción y en las exportaciones de hidrocarburos, así como los efectos
del endurecimiento de las sanciones comerciales afectaron a la economía, pero
además, las políticas de confinamiento gubernamentales tomadas desde muy temprano
para enfrentar las consecuencias de la pandemia, dada la precaria situación
asistencial y sanitaria en que se encuentra Venezuela, le dieron un golpe de
gracia.
Sin un programa de estabilización
macroeconómica integral y algunas reformas institucionales mínimas, pero
importantes, el panorama que se avecina para Venezuela es sombrío. Incluso un
pequeño rebote en la producción doméstica, como algunos analistas prevén para
este año 2021, no no haría más sino señalizar una “estabilización en el foso”.
Venezuela necesita darse una
oportunidad histórica para salir de esta situación de entrampamiento con
inflación alta. Se requiere de un gobierno de unidad nacional que ponga en
marcha no sólo un proceso de transición en lo político, sino además que cree
las condiciones para diseñar e implementar un programa de estabilización y
reformas tempranas que den viabilidad a la transición y sienten las bases
firmes hacia una nueva economía. Es justamente esta segunda dimensión del
desafío (la estabilización de la economía) la que abordaremos en estos muy
breves lineamientos de política que contribuyan con la discusión sobre tan
necesario tema.
Consideraciones generales
- El objeto fundamental de un programa de
estabilización y reformas de corto plazo es conducir y consolidar un
quiebre significativo en la tasa de inflación, que se acompañe además con
muestras claras y firmes de recuperación de la actividad económica y de la
calidad de vida de la población. Otros objetivos importantes tales como
crecimiento sostenido, solidez del sistema financiero, desdolarización
total de la economía, sostenibilidad de las cuentas públicas y de la
balanza de pagos, están asociados a horizontes de más largo plazo.
- Las reformas tempranas (de tipo institucional)
tanto como la política fiscal, monetaria y cambiaria —de las que aquí
hablaremos—, deben estar adecuadamente integradas y coordinadas,
respetando en algunos casos ciertas secuencias específicas, en una
economía que por algún tiempo se manejará en un contexto bimonetario, con
el dólar adquiriendo una presencia dominante y con escasa o nula confianza
en la moneda local.
- La política de estabilización y reformas tempranas
requieren de una programación y seguimiento trimestral, con fases
definidas en términos de metas fiscales, monetarias y cambiarias; con
monitoreo permanente en la ejecución del gasto, de la demanda de dinero,
de la oferta y demanda de divisas, y con una evaluación de cómo cada una
de las acciones está contribuyendo a las metas y objetivos establecidos.
- La complejidad que ha adquirido el proceso
inflacionario que aqueja a la economía venezolana, donde se entrecruzan
desequilibrios monetario-fiscales con expectativas “mal alineadas” y con
un brutal desarreglo externo y cambiario, hace pensar que un programa
exitoso de combate a la inflación requiere no de una, sino de varias
anclas. Un ancla institucional (para quebrar expectativas), un ancla
monetario-fiscal y un ancla cambiaria.
En el ámbito fiscal
- La atención de urgentes necesidades en materia de
programas de apoyo social y servicios públicos hace ineludible una
política fiscal activa desde el mismo comienzo del programa. Dos grandes
canales especiales de gasto deben ser cuidadosamente gestionados: uno para
atender programas de transferencias monetarias y apoyo social, así como la
reconstrucción de las redes de salud y alimentación; otro para atender un
plan de emergencia que permita ir levantando la destruida y precaria
infraestructura en materia de servicios públicos. La ejecución de estos
gastos debe hacerse en función de metas, en coordinación con otros
objetivos del programa.
- La situación de extrema precariedad de las finanzas
públicas indica que la única vía para dar a la gestión fiscal un impulso
mínimo inicial, es acudiendo al financiamiento y la ayuda internacional.
Los recursos para ejecutar los dos grandes canales de gasto público
comentados anteriormente deben provenir de fondos internacionales de tipo
concesional, preferiblemente, créditos puentes, donaciones y otras fuentes
de recursos de desembolso rápido y sin pesada condicionalidad. Esto
mientras Venezuela gestiona ante los organismos multilaterales un paquete
de préstamos.
- Una parte de los recursos captados debe ir a
alimentar un fondo de reservas internacionales líquidas cuyo propósito
está ligado a la estabilización del mercado cambiario. El resto de los
recursos captados deben preferiblemente ir a dos grandes fondos fiscales
vinculados a los dos grandes canales de gasto. Estos fondos fiscales
requieren del diseño previo de una institucionalidad que permita un manejo
ágil y transparente de los recursos, con mecanismos periódicos de
rendición de cuentas.
- Preferentemente, la corriente de gasto público
vinculada a los programas ejecutados por los fondos en divisas debe
hacerse en moneda internacional para, de ese modo, no impactar los
agregados monetarios en moneda local y no generar presiones indeseables en
el mercado cambiario en un momento en que aún no se ha ganado confianza en
el programa. Eventualmente y en la medida en que la confianza en la moneda
se vaya recobrando, la ejecución del gasto fiscal en moneda local servirá
para ir acompañando el proceso de remonetización de la economía. Esta
remonetización se expresa en un proceso de aceptación creciente y gradual
del signo monetario doméstico como consecuencia de un cambio de
expectativas con respecto a su poder de compra futuro.
- Durante el primer año del programa será muy difícil
mantener un balance entre los ingresos y gastos fiscales ordinarios
(gastos diferentes a los destinados a los programas sociales y la
infraestructura de servicios), por lo que cierto uso del “señoriaje” (o la
capacidad de recibir activos a cambio de monedas y billetes) se hará
necesario, pero en límites que no impliquen impuesto inflacionario y que
vayan acorde al crecimiento de la demanda de dinero.
- Aumentos de tarifas por servicios públicos, en
alícuotas de impuestos y otros derechos quedarían descartados en este
primer año. Los aumentos en los ingresos fiscales ordinarios estarían
atados al incremento cíclico de la tributación petrolera y no petrolera.
En otras palabras, estarían vinculados a la recuperación. Regularizar el precio
de venta de la gasolina constituiría quizás la única excepción a la regla.
- Como consecuencia de la consolidación de una
economía bimonetaria se requiere también la introducción de reformas
tempranas que permitan restablecer la recaudación fiscal ordinaria,
especialmente la vinculada al IVA, gravando las operaciones que se
realizan internamente en moneda extranjera, a la par de reducir la evasión
fiscal por parte de la extendida economía informal. La dolarización de la
economía implica dolarizar también, al menos parcialmente, la tributación.
- Durante el primer año del programa es necesario
hacer los mayores esfuerzos por ir a un proceso de reestructuración de los
pasivos internacionales de la república y de PDVSA. Este proceso debe
contar con un sólido apoyo de los multilaterales y de los países aliados,
y debe generar el suficiente alivio como para que Venezuela, por los
primeros años y mientras ocurre la recuperación, no tenga que desembolsar
recursos. La consecución de acuerdos amigables con los diferentes
acreedores son señales de éxito que constituyen pieza clave de cualquier
programa de estabilización y atracción de inversiones.
En el ámbito monetario y
financiero
- Dado el creciente uso y entronización del dólar en
la economía venezolana, sea como medio de pago y/o reserva de valor,
parece inevitable la regularización, desde el arranque, de un sistema
bimonetario. Ignorar la dolarización y dejarla al funcionamiento de los
“mercados negros” es alimento para la desestabilización.
- De igual manera, la caducidad en el valor de las
piezas monetarias en circulación y la necesidad de actualizar la escala de
dígitos que ordinariamente se usan en los sistemas de pago y registro,
reclaman una inmediata y nueva escala monetaria con la supresión de varios
ceros de la moneda doméstica.
- Parte importante del programa de estabilización
está ligado al quiebre de expectativas que generan ciertas reformas
institucionales tempranas en el ámbito monetario y al modo de proceder
responsable y transparente de la política monetaria. Venezuela debe ir a
un proceso de reforma monetaria que comienza por una modificación rápida y
temprana de los estatutos del Banco Central de Venezuela (BCV), de su
directorio, del manejo de la información que tiene carácter público, así
como del proceder de la política monetaria y la fórmula con que se
transmite al público. Trabajar en el tema reputacional del BCV es un
asunto estratégico desde los primeros momentos. Un aspecto que va más allá
de la reconversión monetaria inicial.
- Un componente deseable e importante de la reforma
monetaria consiste en cambiar el contrato que por décadas obliga a la
industria de los hidrocarburos a vender todas las divisas generadas por la
venta de crudos y derivados al Banco Central de Venezuela. Esta es una de
las razones (más no la única) que explica las dificultades que tiene la
autoridad monetaria en Venezuela de controlar el curso de los agregados
monetarios cuando la economía está expuesta a choques externos. En un
ambiente hipotético, pero nada descartable, donde los precios pero además
la producción y exportaciones de crudo comienzan a recuperarse, los
ingresos adicionales en dólares, tal y como establece la norma hoy, deben
ser reportados al banco central, y este, a cambio, debe entregar bolívares
sin que ello se corresponda necesariamente con la demanda de bolívares.
Tales desequilibrios deben ser evitados.
- La política monetaria debe concentrarse en un
seguimiento cuidadoso y constante de la demanda de saldos en moneda local
(demanda de dinero), de modo de no crear saldos en exceso que atenten
contra la probabilidad de éxito del programa. Para no crear saldos en
exceso, dando por descontada la protección de la hoja de balance del Banco
Central frente a los choques de origen externo, dos variables importantes
al cuidado del instituto emisor deben aún ser monitoreadas en las primeras
de cambio: las expansiones del dinero base movidas por necesidades
fiscales y que se materializan en la compra de pagarés y deuda al Sector
Público, y las modificaciones del encaje legal que por los momentos
mantiene estrangulado al sector financiero. Las acciones de política sobre
estas dos variables o instrumentos operativos deben respetar ciertos
límites, de modo que cualquier expansión monetaria sea cónsona con las
necesidades “reales” de la economía y del sector financiero y en un clima
de creciente confianza en el éxito de la estabilización.
- La política monetaria puede en efecto ser
“expansiva”, pero en función del crecimiento de la demanda de dinero del
público; una señal clara de remonetización, si así pasara.
- Con respecto al intento de acoplar, en la medida de
lo posible, el comportamiento de la oferta monetaria con el comportamiento
de la demanda de dinero es nuestro parecer que tal accionar se hace mucho
más fácil en un ambiente de inflación alta, donde la demanda de dinero
está prácticamente condicionada al curso que toma una sola variable: la
tasa de inflación. En la medida que el programa de estabilización sea
exitoso y el curso de la tasa de inflación a la baja sea predecible para
el público, la demanda de dinero debe incrementarse y hacerse igualmente
predecible, hasta cierto punto, para las autoridades (sin que ello
signifique la desdolarización total de la economía). Por el lado de la
oferta monetaria, la sustitución del financiamiento monetario de la brecha
fiscal por financiamiento internacional y la desvinculación de los
ingresos petroleros externos con la hoja de balance del banco central, va
a otorgarle al instituto grados de autonomía que le permitan conducir con
alguna precisión los agregados.
- Atender el asunto de la disponibilidad de efectivo
sin desincentivar la digitalización de las transacciones, es un asunto que
debe ser responsablemente atendido por el BCV, anticipando las necesidades
de piezas monetarias en función de la demanda y de las metas
inflacionarias trimestrales. El asunto debe estar bien coordinado con el
programa de transferencias monetarias no condicionadas. Una de las grandes
tareas de la autoridad monetaria será velar por el buen funcionamiento del
sistema de pagos en el contexto de la economía bimonetaria.
- Por otro lado, en un sistema bimonetario es
inevitable que tal condición llegue finalmente al sistema financiero, el
cual eventualmente podría trabajar en ambas monedas, siempre y cuando
exista una adecuada regulación prudencial y supervisión que evite algún
tipo de descalce de monedas. Sacar al sistema financiero del actual
régimen de “represión” y permitir que los bancos operen en divisas, además
de moneda nacional, puede ser provechoso para la economía, al menos
mientras la dolarización siga siendo un aspecto dominante del sistema
monetario. El establecimiento de reservas legales (encaje) en dólares debe
ser objeto de estudio, especialmente como mecanismo para prevenir
reversiones súbitas en el movimiento especulativo de divisas. En cualquier
caso, el avance que pueda hacerse en liberar encajes a los bancos
constituye en cierto modo señal de progreso en materia de estabilización y
recuperación de la actividad económica interna.
- El restablecimiento de las vinculaciones del
sistema financiero nacional (en su sentido amplio) con el sistema
financiero internacional es tarea fundamental para fomentar una ágil y más
completa operación del mercado cambiario, para el restablecimiento del
comercio internacional (cartas de crédito), para la promoción del mercado
de capitales, y para el buen funcionamiento de los flujos de remesas.
- El sistema financiero no escapa del proceso de
remonetización de la economía. Si ésta ocurre, el sistema va a
experimentar aumento en sus depósitos y posiblemente una reanimación del
crédito. En cierto sentido, si la asistencia financiera internacional en
dólares se materializa, este flujo por sí mismo, en un contexto de mayor
estabilidad macro, debería recircular hacia la banca, inflando al sistema.
- En un contexto de libre convertibilidad, uno
supondría que en la medida en que un programa de estabilización y reformas
tenga éxito en el objetivo de bajar significativamente la inflación y en
devolver la confianza en la moneda doméstica, al menos dos cosas
importantes deberían ocurrir: aumentaría la demanda por saldos en
bolívares y disminuirían las presiones sobre el mercado cambiario.
- La etapa culminante de una reforma monetaria y el
sello que sintetiza el éxito del programa de estabilización ocurre cuando
se reestablece la confianza en la moneda local. Es en ese momento que la
oportunidad se hace propicia para una nueva reconversión monetaria con la
introducción de una nueva moneda con paridad 1 a 1 con el dólar. Para eso
se requieren señales claras de que hay un proceso de remonetización en
marcha, síntomas de estabilidad en el mercado cambiario y consolidación
institucional, especialmente del BCV.
- Las nuevas piezas monetarias deben ser ordenadas
con anticipación de modo tal que en el momento de la reconversión, el
Banco Central y el sistema financiero estén listos para actuar.
- Finalmente, vale decir que una fórmula para medir
el éxito de un programa de estabilización en Venezuela es constatando que
para el público se hace indiferente mantener saldos en dólares o en
bolívares.
En el ámbito cambiario
- En materia cambiaria, un régimen de flotación con
mínima intervención que evite la sobrevaluación en la tasa de cambio es
conveniente en Venezuela, mucho más ahora que importantes cambios estructurales
ocurren en el sector de hidrocarburos, los cuales ponen cada vez más peso
sobre la necesidad de diversificación de la cesta exportable.
- Un mercado de monedas libre, ágil, de fácil acceso,
sin fricciones, transparente y con plena información debería muy
rápidamente ajustarse a una “paridad de equilibrio” (en el primer
trimestre). Dejar que el mercado indique la paridad de equilibrio es lo
mejor que puede hacerse en el corto plazo si la meta es de tipo de cambio
real. A partir de allí intervenciones del BCV para evitar desalineamientos
relevantes respecto a la meta de tipo de cambio real son deseables. Para
ello el BCV debe contar desde un inicio con un fondo mínimo de reservas
líquidas.
- El problema va a estar en cuán rápido puedan actuar
el resto de las anclas del programa de estabilización para que el tipo de
cambio real no se aprecie con inflación remanente y luego sobrerreaccione
para buscar una paridad real más equilibrada. En cierto sentido las
funciones del tipo de cambio como ancla en un régimen de flotación
dependerá de cuán efectivas sean el resto de las anclas del programa de
estabilización.
- Para que la flotación no genere excesiva
volatilidad o una huida permanente del tipo de cambio, se requiere un
conjunto importante de condiciones:
- Por el lado interno, reformas institucionales que
le impriman confianza al régimen monetario (con fortalecimiento
institucional, responsabilidad de sus autoridades, y un proceder
responsable de la política monetaria); una política monetaria que se
mueva en sintonía con la demanda de saldos en bolívares de la economía y
mantenga en niveles mínimos el financiamiento monetario de la brecha
fiscal, y una estructura y operación del mercado cambiario ágil y
transparente.
- Por el lado externo, se requiere asistencia
financiera internacional en divisas que permita constituir un fondo de
reservas líquidas con la capacidad de atender en forma suficiente una
potencial o hipotética huida de los saldos líquidos en bolívares de la
economía, y que permita atender, eventualmente, desalineaciones del tipo
de cambio real de su meta.
Consideraciones finales
- Las metas en materia de reformas tempranas, la meta
fiscal, la meta de crecimiento de la base monetaria y del tipo de cambio
real deben ser las anclas simultáneas. Es posible que estas metas no
siempre se muevan alineadas y por ello cambien su rol en el tiempo. Lo más
importante es la secuencia, la coordinación y la consistencia entre las
metas.
- El éxito de un programa de estabilización depende
en buena medida de las posibilidades que tenga el público de percibir una
trayectoria coherente de políticas y reformas a futuro. En un plan
concebido inicialmente para apenas 12 meses, definir y dar a conocer esa
trayectoria es crucial, pues ayuda a consolidar expectativas que, desde el
día uno, contribuyen al éxito del programa. La credibilidad en esa
trayectoria se gana con acuerdos políticos sólidos que requieren, entre
otras cosas, de habilidades especiales de negociación y disposición por
parte de todas organizaciones políticas.
LEONARDO VERA, LUIS ZAMBRANO
SEQUÍN
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