Prof. Eduardo Ortiz Ramírez
El tema de las instituciones está permanentemente
presente en la literatura y reuniones de la región y Venezuela. No tiene la
misma dinámica en naciones que hayan logrado el establecimiento de
instituciones en los últimos doscientos años. Hablar de esto en Noruega,
Francia o los EE.UU. en 2014 no tiene la misma urgencia. Así se transita de los
primeros institucionalistas a inicios del siglo XX hasta llegar a las propuestas
analíticas del premio nobel (1993) D. North en base a la idea de
instituciones formales (leyes, por ejemplo) e informales (hábitos, por ejemplo)
y a la reducción de la incertidumbre,
que permiten las reglas del juego a las que se resumen las instituciones. Desde
alrededor de dos décadas los planteamientos de Dani Rodrik, por su
parte, hacen mención en variadas formas a los prerrequisitos institucionales
para el desarrollo en cuanto a autonomía de instituciones como los bancos
centrales, derechos de propiedad, mediación para resolución de conflictos,
atención de problemas macroeconómicos o la seguridad social. También atiende a
preguntas como que hacer en las prioridades de impulsar primero el cambio
institucional o el crecimiento (puede verse Dani Rodrik, Second-Best Institución.
American Economic Review: Papers & Proceedings 2008. Vol. 98
N°2).
Ha estado presente en Venezuela desde 1999 un
conjunto de concepciones, actuaciones y ejercicios de poder que no ha
contribuido a la consolidación institucional y generación de consensos.
Mientras, la región y los análisis sobre el desarrollo institucional han
seguido avanzando, juntándose un conjunto de experiencias que abarca a países
diversos en América Latina. Agencias, corporaciones ministerios, participación
de las comunidades, interrelación sector público/sector privado, han sido
incorporados como elementos fundamentales del desarrollo y la evaluación
institucional.
De seguidas presentamos algunas áreas
problemáticas acumuladas en décadas (Eduardo Ortiz Ramírez, Las
instituciones y la economía…, www.analitica.com
3 abril 2001), que deberían ser abordadas dentro de un tratamiento y dinámica
de cambio institucional en Venezuela. En primer lugar, las futuras
administraciones deberían abandonar el sentido de conquista del poder político y la administración pública. En
muchos lugares, existen intereses grupales y particulares que están altamente
consustanciados con los procesos políticos de campañas y elecciones. Lo que no
deberían estos últimos es, primar sobre los intereses nacionales.
En
segundo lugar, deberían ingresar
los mejores a los puestos gerenciales y de dirección. Los mejores son los que preparación
y disposición para llevar los proyectos y las ideas adelante, en un área
determinada. Pero, si no se les da autonomía, se les inutiliza y Presidente o Ministro terminan teniendo un
primado sobre los Técnicos, por muy buena disposición que estos
últimos tengan. Igualmente deben tener buenas remuneraciones y posibilidades de
desarrollo en empresas e instituciones públicas para así evitar su captura
desde organismos, empresas e instituciones de otro perfil.
En
tercer lugar, debe
incrementarse el manejo de información. Son las instituciones las que deben
disponer, adecuadamente, de la información. El manejo de esta última, en varias
instituciones del país, ha sido tradicionalmente muy escaso. No solo porque no
la producen, o a veces sólo la estiman,
sino porque no están conectadas a los medios de producción y canalización de la
misma a nivel internacional. No es un asunto de recursos. Es falta de disposición en cuanto al manejo y
uso que se debe tener de la información.
En
cuarto lugar, se debe facilitar
el acceso de los ciudadanos y agentes económicos a las instituciones. Estas vienen
desempeñándose, en las cuatro últimas décadas, con un manejo sumarial
permanente de los informes, posiciones, cambios, registros, entre otras cosas, que
permite encontrar los secretos de
Estado, en informaciones y manejos, para los cuales, en otros
países, el ciudadano o agente económico tiene un acceso democrático. Igual, las
reuniones y comités, donde se invita para oír o hablar, pero sin ningún derecho
a determinar el rumbo de una determinada política.
A los elementos señalados como áreas
problemáticas, habría que añadirle varios en el campo económico. Entre
otros: fusiones y reestructuraciones sin sentido que en la administración
bolivariana se han multiplicado, actividades de contratación y licitaciones,
autonomía de instituciones como el BCV
y relaciones entre las áreas petrolera y no petrolera de la economía. La
llamada "refundación de la República", “refundación de las
instituciones” o expresiones como las "instituciones que están
naciendo", se han acumulado y no han aportado soluciones a las áreas
problemáticas que hemos planteado.
Militarismo inconveniente, instituciones inconsistentes,
democracia frágil -poco transparente y temerosa de las potencialidades del
individuo, se trate de organizaciones de vecinos, organismos no
gubernamentales o consejos comunales-, son parte de los campos de interés.
Aun con todos los logros y avances en urbanización, educación o atención
social, tenidos entre finales de los 50
y comienzo de los setenta; o en el crecimiento inicial de las ciudades entre
1910 y 1930; o en la administración bolivariana donde sectores sociales
desatendidos en administraciones previas han pasado a ser considerados o tener
posibilidades de participar; ha existido imprecisión en la elaboración de una
estrategia de desarrollo, basada en el consenso y la fijación de objetivos.
Para atender estas dimensiones de la transformación
institucional se han propuesto variados métodos. Se trata de que además de
aprender, se ajustan, descartan o crean normas e instrucciones para avanzar y se
llama a esto una gobernanza experimentalista (experimentalist governance),
donde no hay una clara separación entre
el diseño y la implementación de políticas y ello puede a su vez ser de
provecho en los procesos de cambio institucional y productivo. En el transcurso
en que acontece el aprendizaje, las capacidades se renuevan, el diseño de las
políticas se adapta y el foco inicial no debería centrarse en una solución
importada, desarrollada y aplicada en otro contexto, sino en el entendimiento de
-y aplicabilidad para- la naturaleza exacta del inconveniente local.
Identificado el problema, debe pasarse a la elaboración y pruebas de diferentes posibles enfoques para solucionarlo
y evaluar los resultados para abordar el siguiente, comenzando otro ciclo donde
se habrá, seguramente, acumulado pericias. Deben señalarse dos perfiles
complementarios para el beneficio del desarrollo institucional y el desempeño
de las instancias públicas en los procesos de transformación productiva, como
son la retroalimentación y la adaptación. En tal sentido el
objetivo último de la experimentacion y la retroalimentacion es
la adaptacion de las organizaciones (Ver Gustavo Crespi, Eduardo
Fernández-Arias y Ernesto Stein. ¿Cómo repensar el desarrollo productivo?
POLÍTICAS E INSTITUCIONES…. BID 2014. Cap. 10).
No se trata solo de diseñar buenas políticas sino
también de tener la capacidad para poder ejecutarlas. Adicionalmente
las habilidades técnicas para diseñar e implementar las políticas son las que
permitirán que las mismas se pongan en marcha adecuadamente; siendo que para
que lleven al diseño y a la implementación apropiada de las políticas en el
terreno, agentes diversos deben tener la estructura organizacional y los
incentivos adecuados. Por otro lado, si los agentes carecen de los recursos
financieros, no se podrá invertir en capacidades técnicas para el correcto diseño e implementación de
las políticas.
Las
organizaciones tradicionales del sector público, no necesariamente tienen la
flexibilidad fundamental para identificar las principales limitaciones del
crecimiento de la productividad. De la misma manera, con frecuencia no están
diseñadas para lidiar con la experimentación, el aprendizaje y los ajustes
requeridos en aquellos procesos y políticas del caso, ni para participar en procesos
de hallazgo conjunto con los agentes privados.
En la reforma institucional, la práctica
predominante consiste en identificar las mejores prácticas, pero esta
noción ha sido criticada. Dos perfiles pueden resaltarse. En primer lugar,
si una organización se le asigna una tarea que supera sus capacidades, puede
que colapse bajo la presión. Igualmente, una que recibe financiamiento bajo la
condición de adoptar las mejores prácticas quizás intente cumplir con
los requisitos de manera puramente formal, buscando hacer algo que no puede
hacer. En segundo lugar, las políticas se aplican en contextos
específicos, donde existen reglas de juego explicitas y tácitas, y
normas de conducta que pueden ser distintas de las leyes formales y puede que
los actores locales conozcan bien estas reglas y las acepten, pero a los no
locales les sean menos asimilables. Es la parte tácita lo que hace que sea
difícil adoptar lo que funciona bien en otra parte. La dificultad de transferir
las mejores prácticas de un contexto a otro es que es imposible replicar
los elementos informales, implícitos, no escritos y rara vez visibles del
entorno institucional y los mismos terminan siendo fundamentales para aquellas.
La alternativa a este concepto es entonces la mejor adecuación de las políticas
a las capacidades existentes (BID, Ob. Cit; Rodrik, Ob. cit).
En lo atinente a la conjunción de actividades entre
el sector público y privado, existen elementos a destacar. Los consejos
público-privados han sido un componente de las historias exitosas del
desarrollo económico en el siglo XX. El alcance de la cooperación puede variar
considerablemente, desde una que abarque toda la economía hasta un plan
específico por sector y región, y desde un foro en que el gobierno solo informa
de sus políticas, hasta otro en el que se produce un intercambio en profundidad
de información, y se diseñan e implementan las políticas en forma conjunta.
En instituciones, ni de los planteamientos
iniciales, ni de los más recientes, tenemos aplicaciones en abundancia.
@eortizramirez
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