Nueva política industrial y de manufactura: opciones para la política de comercio internacional
11 August 2016
El renovado énfasis en la política industrial pareciera, en ocasiones, darle un nuevo impulso al sector manufacturero en la dirección de un crecimiento sostenido. Es prioritario promover la competitividad a través de la promoción de habilidades específicas, tecnologías y mercados relevantes y a través del desarrollo de alianzas público-privadas (APP) para generar inversiones y sinergias que actualicen la inversión, la innovación y la diversificación de las estructuras de producción nacionales.
Tomando en cuenta un mercado globalizado con crecientes vínculos entre el comercio, la inversión, los servicios, la tecnología y las cadenas globales de valor (CGV), las actuales iniciativas de política industrial reflejan una perspectiva más integral sobre los pasos necesarios para construir capacidades y sistemas domésticos. Sin embargo, aun con este nuevo énfasis se ha prestado poca atención al vínculo entre la nueva política industrial y el sistema global de comercio e inversión del siglo XXI. Aun cuando el sistema de comercio global ya cuenta con una variedad de reglas relacionadas al uso de políticas industriales, no se ha considerado una revisión profunda de los acuerdos existentes en relación con las nuevas políticas a lo largo de todo el rango de actividades económicas en manufactura, agricultura y servicios.
Dado este contexto, se estableció el Grupo de Expertos en Nueva Política Industrial y el Sistema de Comercio como parte de la Iniciativa E15. El objetivo fue examinar los retos y las oportunidades del resurgimiento de las políticas industriales y su superposición con el sistema global de comercio. Se examinó la evidencia empírica sobre los tipos de políticas industriales empleados por países en distintos niveles de desarrollo y se evaluó el grado en que las normas existentes de la Organización Mundial del Comercio (OMC) imponen una limitante obligatoria o proporcionan la flexibilidad adecuada en el uso de dichas políticas.
Adicionalmente, se discutió cómo las disciplinas de comercio en los acuerdos megarregionales y en otros tratados de libre comercio (TLC) están restringiendo o incrementando la admisión de ciertas políticas industriales. De la misma manera, se consideró la existencia de objetivos públicos de interés multilateral común a lo largo de las políticas industriales, lo que podría sugerir la necesidad de expandir la flexibilidad disponible en los actuales regímenes de comercio. Sobre la base de estas evaluaciones, se propusieron opciones para mejorar las normas de comercio internacional, encaminadas a apoyar los objetivos de la política industrial que promuevan la competitividad y el desarrollo sostenible.
Cambios sistémicos e implicaciones para la política industrial y de comercioActualmente, hay cambios en curso orientados a sistemas que deben ser cuidadosamente tomados en cuenta en el análisis de la conexión entre la política industrial y de comercio; los que incluyen: 1) cambios económicos dentro de las naciones, los que implican una necesidad de adaptar las políticas industriales hacia las condiciones domésticas en evolución; 2) el rápido crecimiento de los países en desarrollo, el cual ha alterado las condiciones de competencia entre economías nacionales; 3) el incremento de la competencia en los mercados mundiales ha implicado que la adquisición de capacidades tecnológicas por parte de los países en todos los niveles de ingresos se haya convertido en una condición indispensable para la política industrial; 4) el surgimiento de tecnologías disruptivas con alto impacto económico, las cuales han alterado el ambiente operativo de las interacciones comerciales internacionales; 5) la importancia de las consideraciones de desarrollo sostenible en el mercado y el crecimiento de estándares privados, los cuales son cada vez más demandados por la industria, la sociedad civil y los responsables de la gestión pública como respuesta a las expectativas sociales; 6) el crecimiento de las CGV, las que han cambiado el foco de la política industrial hacia la participación en las cadenas de suministro y su actualización; y 7) la creciente superposición que se ha desarrollado entre algunos temas de política –incluyendo los regímenes de bienes y servicios, así como el de inversiones y el alcance extendido de la política de comercio más allá de las medidas de fronteras– las cuales demandan una mayor coordinación de políticas entre Gobiernos, los responsables de la gestión pública y el sector privado.
Ante estos cambios, los responsables de la gestión pública deben tomar en consideración un gran número de variables que son relevantes para las políticas industriales, por lo que resulta crucial priorizar entre ellas, a fin de dar mayor efecto a los esfuerzos de política. Dos iniciativas merecen un enfoque especial: una es desarrollar cambios orientados hacia los sistemas que faciliten las operaciones de empresas e industrias y proporcionen un camino para mejorar la competitividad, reconociendo el rol fundamental de las políticas de comercio; otra es desarrollar una buena relación de trabajo entre el Gobierno y los productores a nivel sectorial o de empresa. Finalmente, la política industrial experimenta tanto éxitos como fracasos. Un sistema flexible que monitoree y se adapte a las necesidades es lo más apropiado.
“Las actuales iniciativas de política industrial reflejan una perspectiva más integral sobre los pasos necesarios para construir capacidades y sistemas domésticos. Sin embargo, aun con este nuevo énfasis se ha prestado poca atención al vínculo entre la nueva política industrial y el sistema global de comercio e inversión del siglo XXI.”
Opciones para la política de comercio internacionalLas discusiones a nivel internacional comúnmente se dan en términos de intervenciones de política. Sin embargo, las políticas industriales son mayoritariamente políticas domésticas y por lo tanto, cualquier análisis de la dimensión internacional debe comenzar por examinar algunos elementos relevantes de estas últimas. La estrategia, bajo las actuales condiciones, debería reconocer que la política industrial no es una colección de políticas, sino un conjunto de procesos.
Dado el amplio alcance de la política industrial y las considerables brechas tanto en la información como en la capacidad técnica e institucional que prevalecen en muchos países, las opciones del Grupo de Expertos consideran iniciativas que reflejan nuevas visiones de política y la evolución de las condiciones del mercado global.
De opciones duras a suavesLa política industrial se ha sido enfocando cada vez más, incitando un cambio en el énfasis de opciones de política suaves, en lugar de duras. Adicionalmente, se ha dado un movimiento concurrente hacia políticas orientadas a las inversiones. La experiencia práctica ha validado la expectativa de que la construcción de sistemas y el aumento en la coordinación de políticas promueven un número de actividades interrelacionadas con impactos horizontales y podrían tener un alcance más amplio. En este contexto, los países menos adelantados enfrentan mayores dificultades para implementar políticas suaves u horizontales debido a limitaciones de capacidades.
Cooperación internacional para compartir informaciónDado que los países en desarrollo enfrentan algunas brechas de información y limitaciones de capacidades, resulta útil desarrollar una aproximación internacional cooperativa para reunir información en casos de estudio y experiencias sobre temas específicos. La tendencia hacia una mayor dependencia de las APP para subsanar los esfuerzos de algunas políticas industriales, así como la superposición entre las políticas necesarias para lograr objetivos importantes son áreas de cooperación en la práctica de compartir información. Cabe mencionar que los países no mantienen el mismo grupo de políticas industriales a medida que se desarrollan.
Argumentos para una mayor flexibilidad en los acuerdos internacionalesUna amplia gama de herramientas se utilizan para lograr los objetivos de las políticas industriales; los más importantes son las subvenciones, los requisitos de contenido local (RCL), la facilitación de la investigación y el desarrollo y las condiciones de operación para los negocios. Los argumentos que resaltan las limitaciones impuestas por los sistemas legales en relación con estos instrumentos no indican que las políticas para el desarrollo se encuentran totalmente cerradas, sino que algunas políticas que se encontraban más libres en el pasado, ahora se encuentran restringidas por las normas de los acuerdos legales como los de la OMC.
Al evaluar la superposición entre las medidas de políticas industriales más comúnmente utilizadas y las limitaciones establecidas en los acuerdos legales, podría resultar valioso examinar una propuesta para modificar las disciplinas que engloban los RCL –incluyendo una combinación de mayores disciplinas y flexibilidad– en conjunto con la práctica de compartir beneficios entre el inversionista y el país anfitrión.
Otro criterio para considerar la flexibilidad surge si un objetivo social o mundial importante puede conseguirse por medio de la política industrial. No obstante, los requisitos en acuerdos legales como la OMC restringen la implementación de dicha política. Revisar las subvenciones relacionadas al medioambiente puede ser pertinente en este contexto.
Argumentos para más disciplinas en acuerdos internacionalesCon la perspectiva de que se requiere una mayor flexibilidad en los acuerdos internacionales, se entiende también que en ciertos casos se necesita un mayor número de disciplinas para antidumping, medidas compensatorias y para las subvenciones a la pesca. Al aplicar el mismo criterio utilizado para evaluar la necesidad de mayor flexibilidad en los acuerdos legales, ambas áreas de política califican para merecer énfasis por parte de disciplinas adicionales.
Disciplinas en nuevos acuerdos plurilateralesAcuerdos plurilaterales de amplia cobertura, tales como el Acuerdo de Asociación Transpacífico, tendrán como resultado un incremento en las limitaciones operacionales de las políticas industriales en relación con las que actualmente existen bajo la OMC. Esto tiene tres implicaciones: 1) la flexibilidad de políticas disponible se verá afectada por aranceles, derechos de propiedad intelectual, procesos que afectan los estándares –incluyendo estándares que enfatizan el desarrollo sostenible–, empresas estatales y las transferencias de datos electrónicos; 2) los nuevos acuerdos plurilaterales darán como resultado la creación de estándares más elevados en los mercados de los miembros, con las empresas líderes en esos mercados replicando dichos estándares a lo largo de sus CGV; y 3) dada la importancia de un sistema multilateral incluyente para el desarrollo sostenible y la mitigación de diferencias, es importante buscar caminos para transitar de acuerdos de cobertura limitada hacia un sistema multilateral de comercio.
Recomendaciones de políticaEl Grupo de Expertos presentó 18 opciones de políticas públicas de corto a mediano plazo. El objetivo es proveer mejor información a los países y mejorar las capacidades de los responsables de la gestión pública y las empresas en relación con el diseño e implementación de políticas industriales. También buscan considerar las restricciones legales más relevantes en los acuerdos internacionales, mientras se atienden las áreas en donde se requieran disciplinas más fuertes. Las opciones también lidian con temas no legales mediante un análisis cooperativo, a fin de mejorar la efectividad de las políticas industriales, incluyendo los esfuerzos relacionados con las CGV, así como la racionalización de los índices que guían las prioridades de las políticas. Adicionalmente, también se sugieren opciones para apartarse de los acuerdos plurilaterales en favor de los marcos multilaterales.
Establecer centros regionales de excelenciaLos responsables de la gestión pública y los representantes empresariales de países selectos deberían convenir dichos centros para discutir las preocupaciones prácticas de política previamente identificadas. Esta iniciativa debería ser auspiciada idealmente por un banco de desarrollo a fin de que las ideas puedan ser implementadas rápidamente con apoyo financiero. Los centros serían particularmente útiles para las economías más pequeñas, las cuales generalmente tienen recursos limitados para discutir la cantidad de retos y para recolectar la información necesaria.
Desarrollar un marco de trabajo o modelo para acuerdos de APPEs necesario desarrollar un modelo para acuerdos de APP en sectores específicos, el cual haya sido implementado exitosamente en países similares. Utilizando este modelo, se deben identificar las políticas con mayor impacto e interconexiones con otras políticas y considerar las brechas que deben ser atendidas en el contexto del marco de política nacional.
Identificar industrias de rápido crecimiento y cadenas de política para apoyarlasEn los centros regionales o globales de excelencia, se debe identificar una lista de industrias de rápido crecimiento en países con distintas categorías de ingresos, así como las cadenas de políticas que los apoyan dentro de las industrias relevantes. La lista deberá identificar el camino para desarrollar una trayectoria dinámica de crecimiento económico para países en grupos de ingresos diversos. Los responsables de la gestión pública podrán 1) distinguir entre las inversiones enfocadas en nuevas industrias o actividades de aquellas que apoyan a industrias viejas o en declive o 2) identificar los pasos necesarios para promover la actualización tecnológica dependiendo del nivel de desarrollo y las capacidades prevalecientes dentro de un país.
Identificar componentes de políticas comunesHay que identificar componentes clave de políticas públicas entre los factores que son enfatizados para mejorar la facilidad para hacer negocios, junto con aquellos considerados en los índices globales de competitividad e innovación. Debido a que debería existir un cuerpo de trabajo considerable en esta área, sería útil compilar los escenarios de mejores prácticas y cómo las limitaciones y problemas específicos fueron atendidos en diferentes situaciones. Esta información debería estar disponible dentro de una plataforma de discusión y sugerencias para los responsables de las políticas públicas y empresas con el objetivo de abordar temas específicos.
Interactuar con empresas líderes en las cadenas de suministroIncluir en una plataforma de CGV que será establecida por el Grupo de Expertos del E15 sobre el tema la posibilidad de discutir la efectividad mejorada de las políticas industriales, particularmente involucrando a las empresas líderes en las cadenas de suministro globales. Esta discusión podría capturar las sinergias a través de la participación de las empresas líderes bajo esfuerzos regionales o internacionales en común, mejorando las capacidades y utilizando recursos e interacciones concebidas bajo las recomendaciones de los centros regionales de excelencia.
Mejorar la capacidad y estándares de las industrias pequeñasSe deberán realizar esfuerzos especiales para considerar los retos antes mencionados para el sector de pequeñas industrias, utilizando casos de estudio e iniciativas de colaboración a través de una plataforma en común. Dicha plataforma podría ser parte de los centros regionales de excelencia.
Considerar la flexibilidad de la OMC para RCLLos miembros de la OMC podrían considerar otorgar alguna flexibilidad en las condiciones legales y regulatorias de los RCL, con base en algún nivel determinado de ingreso –o porcentaje del comercio global–, sobre las cuales no se aplicaría la prohibición de RCL. Alternativamente, la prohibición podría transformarse en una prueba tomando como base los “efectos adversos” a ser examinados a través de los procesos de solución de diferencias, similar al sistema regulatorio para subvenciones domésticas.
Cerrar los vacíos legales para las disposiciones relacionadas a RCLOtra opción podría ser utilizar el marco de trabajo para un esfuerzo plurilateral sugerido por Cimino et al. (2014) para cerrar los vacíos legales para las disposiciones relacionadas a los RCL. Este acuerdo podría combinar disciplinas más estrictas con algo de flexibilidad, especialmente con aquellos con una presencia más reducida en el comercio global para un bien determinado.
Eximir a las políticas de limitaciones legales para un acuerdo de bienes globalesComenzar una discusión para identificar una lista de objetivos globales o bienes globales sobre los cuales se pueda llegar a un acuerdo para eximir a dichos bienes de las limitaciones legales a fin de que las políticas industriales puedan desarrollar esos productos. Estos objetivos podrían estar relacionados con la salud, sustentabilidad ambiental, acceso público a investigación selecta apoyada por fondos públicos y ayuda alimentaria, por ejemplo. Para mantener la efectividad de las políticas industriales, podía resultar útil enfocarse en un número reducido de temas específicos de amplio apoyo. Un buen candidato para esto podrían ser las normas revisadas para subvenciones ambientales.
Revisar las disciplinas internacionales sobre subvenciones ambientalesEsto podría hacerse de la siguiente manera. En primer lugar, expandir la lista de subvenciones no-recurribles para cubrir: desarrollo y actualización de infraestructura de energía renovable, tarifas reguladas y esquemas de garantía demanda/precio (sin RCL); subvenciones de consumo/rebajas; productos de energía renovable fuera de la red.
En segundo lugar, aproximaciones alternativas más allá del artículo 8 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias: prueba del preámbulo del artículo XX del GATT; asignaciones limitadas sobre una lista de subvenciones en beneficio del medio ambiente (modelo basado en el “Compartimento Verde” del Acuerdo sobre Agricultura); restringir las medidas compensatorias en contra de bienes verdes, aplicación obligatoria de la prueba de interés público y una norma de aranceles aligerada.
En tercer lugar, se podría expandir el trato especial y diferenciado para países en desarrollo: subvenciones para productos de energía renovable fuera de la red; los países menos adelantados podrían otorgar ciertos tipo de subvenciones prohibidas sujetas a la implementación de condiciones estructurales.
Consolidar disciplinas específicas en áreas de preocupación comúnLas economías más grandes deberían integrarse como un grupo para identificar las disciplinas adicionales aceptadas en acuerdos bilaterales con respecto a las subvenciones a la pesca, así como al antidumping y medidas compensatorias para objetivos ambientales y tratar de utilizarlas como base para lograr un acuerdo con una membresía más amplia en la forma de un acuerdo plurilateral de la OMC con beneficios de nación más favorecida para los que no sean miembros de este acuerdo plurilateral.
Desarrollar marcos para la transferencia de datos y requisitos de privacidadDesarrollar marcos para la transferencia de datos y requisitos de privacidad con diferentes temas de relevancia pertenecientes a diferentes tipos de datos. Se deben implementar programas de entrenamiento vinculados a estos requisitos, con coordinación regional entre asociaciones industriales o entre países desarrollados y en desarrollo.
Desarrollar nuevos mecanismos en la OMC para discutir temas emergentesDesarrollar un nuevo mecanismo de discusión dentro de la OMC, desvinculado de cualquier negociación, para discutir asuntos nuevos o incrementalmente significativos, tales como temas como logística y políticas regulatorias así como temas transfronterizos tales como la consistencia de estándares, movilidad de negocios, información de comercio e infraestructura de comercio electrónico. La discusión podría aspirar a gestionar situaciones que surjan debido a los vínculos entre el comercio digital y las cadenas de suministro y los cuales presentan preguntas que van más allá de la jurisdicción de cualquier miembro individual de la OMC.
Desarrollar un marco común para estándares privadosBasado en el trabajo actual de organizaciones internacionales tales como el International Trade Centre, el Banco Mundial y el Foro de las Naciones Unidas sobre Normas de Sostenibilidad, se podría desarrollar un marco de principios a fin de brindar mayor armonización entre los estándares privados. Un esfuerzo inicial, por ejemplo, podría hacerse al desarrollar esto bajo un marco similar al Documento de Referencia para los Servicios de Telecomunicaciones de la OMC.
Preparar una hoja de ruta para facilitar la evaluación de conformidadPreparar una hoja de ruta para aumentar la capacidad y facilitar la evaluación de conformidad para estándares de un país en los mercados de otro. Este esfuerzo debe ir más allá de aceptaciones mutuas a nivel bilateral y transitar hacia una iniciativa más grande y con múltiples naciones.
Identificar disposiciones en TLC sujetas a ajustes de inclusiónIdentificar disposiciones potenciales en TLC, incluyendo megarregionales, para ajustes que puedan incluir el objetivo de inclusión, especialmente con respecto a las evaluaciones de conformidad.
Establecer umbrales para expandir las normas de origen en los TLCPara las normas de origen, todos los TLC que agrupen por lo menos una quinta parte del comercio mundial deberían incluir a países menos adelantados como si fueran miembros de dicho TLC. Una vez que los miembros del TLC agrupen dos terceras partes del comercio mundial, las normas de origen deberían volverse multilaterales.
Acuerdo para facilitar una hoja de ruta inclusiva para el comercio sostenibleFinalmente, se recomienda iniciar discusiones para un Acuerdo para Facilitar una Hoja de Ruta Inclusiva para el Comercio Sostenible (AFIRST, por sus siglas en inglés). Los modelos actuales encaminados a encontrar compromisos y aceptación voluntaria de disciplinas y principios deseables, así como opciones para permitir a los países actualizar sus capacidades para cumplir con estándares más elevados podrían brindar un punto de partida para este debate. Esta recomendación desarrolla la idea que mientras que la regulación del comercio global se encuentra cada vez más fragmentada, hay una necesidad de construir un marco amplio y consistente para facilitar las condiciones inclusivas que logren transitar hacia un régimen donde todos puedan participar de manera más efectiva y tengan la posibilidad de oportunidades de crecimiento y desarrollo más grandes por medio del comercio y la inversión.
ConclusiónLa economía global ha evolucionado a un nivel que pocos podrían haber anticipado hace una generación. El cambio tecnológico y los vínculos crecientes entre economías han traído nuevos e importantes factores de competitividad en el proceso de integración y desarrollo. Con las redes de producción y distribución organizados cada vez más en cadenas de valor regionales o globales, una creciente superposición se ha desarrollado entre los temas de política. En este mundo interconectado, la experiencia nos indica que las políticas restrictivas son menos exitosas en lograr los objetivos de mejora sostenida de la productividad y competitividad doméstica.
Las brechas que la nueva política industrial busca atender están orientadas hacia consideraciones sistémicas o institucionales, mientras que incorporan temas específicos de algunos sectores o industrias. Adicionalmente, se incluyen objetivos globales y domésticos que reflejan las preocupaciones sociales y ambientales. Se deben de llevar a cabo esfuerzos de política pública coordinados para que cada una de estas iniciativas, con aproximaciones suaves u horizontales, generen el mayor impacto posible. Para mejorar la efectividad de dichas políticas se debe dirigir un esfuerzo considerable al desarrollo de información e instituciones, así como una mejora en la coordinación e interacción entre los Gobiernos y el sector privado. Estos esfuerzos cooperativos deben ser llevados a cabo a los niveles nacional, regional e internacional para permitir a los países, particularmente los menos desarrollados, transitar positivamente en un camino de desarrollo sostenible.[1]
[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Singh, H. (2016).New industrial policy and manufacturing: options for international trade policy. Ginebra, Suiza: ICTSD & WEF.
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