(lo siguiente formó parte de un trabajo mayor desarrollado a finales de los noventa).
eDUARDO ORTIZ rAMÍREZ
I. Venezuela: dos períodos de ajustes.
En
1997 se entró en la llamada segunda parte de la Agenda Venezuela. Para
finales del año 1996 se habían esgrimido desde los pronósticos muy
optimistas, hasta aquella frase “sobre que alguien tiene que pagar las cosas”,
esbozada desde una institución pública como respuesta a un señalamiento sobre algunos procesos que en el área financiera
han afectado negativamente a los agentes económicos menos favorecidos por la Agenda
misma o por distorsiones económicas acumuladas.
Hace
algunos años en el gobierno del Gran Viraje (1989/1994), tan
temprano como el segundo año del período, el presidente del momento y uno de
sus ministros expresaron de diversas formas la idea de que había terminado la
estabilización y lo que venía de ahí en adelante era el crecimiento (y el
consecuente aumento del ingreso real de los trabajadores). Es conveniente
recordar que al iniciarse el periodo gubernamental referido, la situación
económica del país presentaba agudas dificultades que se manifestaban en
variados desequilibrios internos y externos. Problemas monetarios e
inestabilidades en los mercados cambiario y financiero se asociaban, así, a una
creciente presión inflacionaria que se conjugaba con las presiones de los
déficit fiscal y de Balanza de Pagos, creando,
de esta manera, un escenario económico realmente difícil. Se presenta a
continuación parte de las medidas y la evolución asociadas al Gran
Viraje.
Medidas y evolución en el Gran Viraje.
Al
asumir el mando el nuevo gobierno en Febrero de 1989, el país se encontraba
inmerso en una situación de desequilibrios macroeconómicos insostenibles, ante
lo cual se hacía evidente la necesidad de un ajuste de la política económica
para corregirlos y orientar la economía hacia una dinámica competitiva y de
diversificación de la producción y de las exportaciones que dependiera menos de
los ingresos petroleros, con el fin de lograr una mejor y más estable
distribución de los ingresos y un mejor nivel de vida de toda la población, en
un nuevo modo de inserción en la economía internacional
Era
inaplazable el hecho de que había que ajustar los niveles de todos los precios,
incluyendo el del dólar, a la realidad nacional y mundial. Los ingresos del
país se contraían y no se podían seguir
usando de la misma manera las reservas internacionales, las cuales, para el
momento, se encontraban en un verdadero estado de agotamiento.
La
nueva administración reconoce que el modelo de desarrollo económico basado en
el proteccionismo y el intervencionismo estatal que se había aplicado en las
últimas décadas, ya no era viable ante la situación existente en el país y en
el mundo. Se había reducido el caudal creciente y estable de los ingresos
petroleros que lo sostuvo, al igual que el crédito externo a tasas bajas o
moderadas y no se habían logrado los objetivos de desarrollo que con ese modelo
se pretendían alcanzar. La inflación, por su parte, crecía al tratar de
financiar los desequilibrios fiscales y externos por encima de las reales posibilidades
del país.
La
necesidad de un refinanciamiento de la deuda externa y de nuevos préstamos,
hizo que el gobierno recurriera al FMI y al Banco Mundial, con los cuales firmó
una carta de intención en la que se comprometía a aplicar un programa de ajuste
estructural con orientación asociada a la liberación de los mercados y el cual
contempló medidas como las siguientes:
-
Liberación de los precios de bienes y servicios que estaban regulados. Se
mantuvieron controlados los precios de algunos bienes incluidos en la llamada cesta básica. La liberación de precios
contemplaba también la de los bienes y servicios producidos por empresas del
Estado como los casos de la gasolina, electricidad, teléfono, agua y
transporte, con el objeto de frenar y eliminar los saldos negativos que tenían
las empresas deficitarias del sector público.
-
Eliminación de subsidios generalizados e incentivación de la competencia entre
las empresas, como medio fundamental de lograr una mayor eficiencia en ellas.
-
Eliminación del régimen cambiario múltiple y aplicación de un régimen flotante
a una sola tasa determinada por la oferta y la demanda de divisas.
-
Liberación de las tasas de interés activas y pasivas, con el establecimiento de
un sistema libre, adscrito a una franja de flotación con topes de 10% y 60%.
Esto se complementó con los Bonos Cero Cupón, cuyas tasas de rendimiento
pasaron a ser puntos marcadores para las otras tasas al establecerse que podían
ubicarse las activas hasta 20% por
encima de aquellas.
Se trataba de establecer procesos dinámicos
que frenaran la inflación y lograran tasas de interés reales positivas, lo cual
constituye una forma muy importante y básica de frenar la fuga de capitales y
estimular el ahorro interno. Debe, sin embargo, señalarse que tasas de niveles
altos pueden deprimir la inversión, especialmente en la mediana y pequeña
industria, cuando son bajos los niveles de eficiencia y productividad.
En
1989 la inflación alcanzó un 81%. A partir del año siguiente el nivel de
inflación disminuyó para colocarse, sin embargo, en niveles no antes vistos en
el país: 36,5% en 1990, 31% en 1991 y 32% en 1992. Estos niveles inflacionarios
superaron lo que el gobierno se había trazado como meta. Un factor relevante en
esta situación fue el incremento de los ingresos petroleros como consecuencia
de la guerra del Golfo Pérsico, lo que aumentó la masa monetaria en el país.
Aunque este hecho ejerció el efecto positivo de permitir la reducción del
déficit fiscal, significó un aumento en el gasto público en un contexto que
potenciaba la inflación reinante o que impedía su reducción. Paralelamente, el
aumento de sueldos y salarios decretado por el gobierno en 1991 y luego en 1992
creó una presión adicional sobre el nivel de precios y sobre la elevación del
desempleo por no estar relacionado con un incremento en los niveles de
productividad.
Es
pertinente la opinión de Toro (1993) en el sentido de que la política
antiinflacionaria se ha debido acompañar de una reducción del gasto público y
no con una captación de recursos adicionales por efecto de devaluación, la cual
viene a significar un impuesto indirecto a todos los sectores. En este sentido
hay que señalar que las devaluaciones permiten que el Estado tenga un caudal
extra de ingresos, sin significar esto un aumento de la actividad económica y
no sirviendo como estímulo de la mayor parte de los sectores productivos del
país.
En el
caso de los Bonos Cero Cupón y las mesas de dinero como instrumentos de
regulación monetaria hay que señalar que el rendimiento de tales Bonos fue
incrementándose, provocando una presión alcista sobre las tasas de interés y
una reducción en el potencial crediticio del sistema bancario. Estos Bonos
constituyeron, también, un instrumento de doble filo que no resolvían el problema,
puesto que si bien su función era esterilizar la liquidez excedente en el
mercado, a su vencimiento producían una inyección incrementada de masa
monetaria.
Todas
estas medidas estaban orientadas a actuar por el lado de la oferta de la
economía. Sin embargo, se comenzaron a aplicar devaluaciones periódicas del
bolívar en función del diferencial entre la inflación interna y externa, con lo
cual se pretendía no disminuir el nivel de gasto público y atender el
requerimiento de mantener (infructuosamente) el tipo de cambio real para
favorecer las exportaciones, encarecer las importaciones y, primordialmente,
reducir el déficit fiscal. Pero esto no resultó ser tan sencillo, puesto que
las devaluaciones aumentaron la masa monetaria generando fuertes presiones inflacionarias,
adicionales al incremento de los costos de producción ocasionado por el
encarecimiento de los insumos importados.
De la
misma manera, la modernización del sistema tributario contemplaba la disminución de las tasas
máximas aplicadas en el impuesto sobre la renta y el establecimiento del IVA.
Este último impuesto no tuvo el apoyo legislativo suficiente, por lo que el
Fisco no pudo contar con ese caudal extra de recursos para superar el déficit y
recurrió a la devaluación con fines parcialmente fiscalistas y cayó, así, la
política económica en la grave contradicción de aplicarse al mismo tiempo una
política monetaria restrictiva (vía bono cero cupón y encaje legal) y una
política fiscal expansiva del gasto público.
Igualmente,
debe señalarse que la privatización de algunas empresas del Estado, con altos
niveles de pérdidas, constituyó un avance en la perspectiva de cambio
estructural para el país, al delegar el Estado en los grupos privados
actividades que tradicionalmente venía controlando. De esta forma el gobierno
logró captar inmensos recursos que en su mayor parte fueron utilizados para
subsanar el problema del déficit, además de la propia privatización hacer
posible la reducción del gasto.
Para
finales de 1991 las reservas internacionales se ubicaban cerca de los 14.000
millones de US$, lo que podría interpretarse como que el programa de ajuste
estaba cumpliendo en ese campo sus metas. Sin embargo, el cuadro de crisis
social y política no permitió al
gobierno contar con el apoyo político
y social necesario y en 1992 ocurren dos intentonas golpistas (4 de Febrero y
27 de Noviembre), lo que creó un clima de desconfianza y estimuló la fuga de
divisas, cerrando 1992 con déficit en la cuenta corriente de la Balanza de
Pagos. Un balance global del período 1989/1994 permite afirmar que al final de
éste, se habían agravado los problemas que se buscaron corregir: desequilibrio
externo y fiscal, inflación y desigualdades sociales, entre otros. Pero,
además, se habían acumulado suficientes desequilibrios financieros como para
desatarse una crisis financiera como la presentada en el transcurso del año
1994[1].
Un
balance del Gran Viraje permite
precisar, entonces, no sólo la debilidad de aquella entusiasta afirmación, sino
la realidad muy significativa en cuanto al incumplimiento de muchos objetivos y
metas que se plantearon en tal período (ver cuadro7).[2]
El crecimiento como ilusión y
objetivo.
A
finales de 1996, en el gobierno de la Agenda Venezuela, en otro contexto y
con otros personajes, volvió a repetirse una idéntica expresión: ha terminado
la estabilización que se proponía la Agenda Venezuela y de ahora en
adelante se tendrá crecimiento y prosperidad.
Varias
observaciones pueden hacerse sobre una expresión de esa naturaleza, dada su recurrencia
y la importancia que alberga en cuanto a lo que es la transformación económica
de una nación. En primer lugar, debe
señalarse que ella coincide con algunos puntos de vista sobre la propia
estabilización, que se convirtieron en planteamientos muy aceptados en décadas
pasadas pero que en la de los noventa han sido cuestionados. Tales puntos de
vista, efectivamente, han separado la estabilización del crecimiento,
convirtiendo a este último en una derivación de aquella, y a la propia política
de estabilización, en un conjunto de medidas que buscan llevar a la economía a
un determinado equilibrio, y las cuales se ejecutan con cierta independencia de
las reformas estructurales. Contrariamente a estos puntos de vista, puede
señalarse que la solución de problemas asociados a las reformas referidas, como son las del
sector externo y del área fiscal, limitan las propias posibilidades de la
estabilización, aun con todo lo que tal solución implica en asuntos como son, por
una parte, la modulación de la capacidad del Estado en cuanto a la elaboración
y ejecución de la política económica así como en actividades de promoción del
propio crecimiento o, por otra parte, la fijación del marco referencial más adecuado en aspectos
como la deuda externa (una referencia puede verse en Fanelli y otros, 1993).
En segundo lugar, la expresión en sí
misma no es baladí, pues se asocia a uno de los procesos que siguen siendo
fundamentales en la economía y en la dinámica de las sociedades actuales: el
crecimiento económico. Y es así pues éste es el que permite que las
personas o los ciudadanos, grosso modo, tengan oportunidades de empleo[3] y
alberguen algún sentido de prosperidad y bienestar. En nuestra opinión, y en
sentido general, hasta ahora no se ha
inventado nada más claro que esta dinámica, para garantizar este último proceso[4].
Por
supuesto que, una apreciación como esa, es de las del tipo que justifican para
algunos, la crítica que le adjudica a los Economistas una especie de obsesión
por el crecimiento. En este tipo de críticas se piensa que debería existir una
apreciación cualitativa (cultura, desarrollo personal y de grupos, por
ejemplo) y no meramente cuantitativa de
las metas de crecimiento y desarrollo,
más aún cuando hoy día hay que enfrentar
la problemática ambiental[5], que ha sido incorporada a la noción de
desarrollo en la perspectiva del desarrollo sustentable. Este
concepto, por cierto, remite a variadas interpretaciones o sentidos polémicos.
Una línea de sentido técnico que interesa
resaltar, es la que lo asocia con el equilibrio entre objetivos a corto
y largo plazo así como a la mayor insistencia en la calidad de vida y la
equidad en relación a las magnitudes de producción (Meadows y Otros, 1993).
En nuestra opinión, debe haber una mezcla
entre lo cualitativo y lo cuantitativo a la hora de estructurar y ejecutar los
objetivos de crecimiento y desarrollo, pero realmente es el crecimiento y el
aumento de las posibilidades de empleo el proceso que puede permitir potenciar
o aumentar el bienestar de una población y, correspondientemente, darse un
mejoramiento en las expectativas.
Realmente,
puede afirmarse que los programas
asociados a los dos períodos de ajustes referidos para el caso de la economía
venezolana, han carecido de reflexiones y sentidos estratégicos que hubiesen
podido encauzar más adecuadamente el crecimiento económico. Los procesos
económicos, el ajuste estructural y el crecimiento, en particular, no son
fenómenos sencillos, medibles o alcanzables en el muy corto plazo. Sin embargo,
visto en retrospectiva, el efusivo y accidentado período del Gran
Viraje, generó una trayectoria económica que hubiera podido ser mejor
aprovechada al inicio del gobierno del período 1994/1999. No sucedió así y, en
su lugar, los dos confusos y ambiguos
primeros años de este último período dieron paso a un “programa económico”, la Agenda
Venezuela, carente de organicidad y sentido real de largo plazo.
La
Agenda Venezuela.
Previo
al planteamiento público de la Agenda Venezuela (finales del primer semestre de
1996), la economía venezolana y el país habían transitado por la audición y
ejecución de los llamados “plan Sosa”, “plan Baptista” y “plan Corrales”. Pero,
es la Agenda Venezuela, la que amerita la ubicación que le hemos dado
más arriba. A continuación exponemos, sucintamente, las medidas que mejor la
identifican.
-Aumento de la gasolina y subsidio
al transporte.
-Aumento del impuesto a las ventas.
-Desmontaje del control de cambios.
-Desmontaje de los controles de
precios.
-Desmontaje de los controles a las
tasas de interés.
-Impulso a las privatizaciones.
-Ejecución de programas sociales
diversos[6].
En un
sentido más amplio la promulgación de las medidas señaladas estuvo
acompañada de la idea, manejada del lado
oficial, en cuanto a crear una red de acuerdos con agentes sociales en áreas
fundamentales y espacios de consulta y cooperación con otras instancias de la
sociedad. De la misma manera, se concibió que los pilares básicos de la Agenda
son los siguientes:
-Énfasis
en lo social como principio integrador de las medidas, en base a lo que es el
sentido de equidad y justicia social.
-Los
programas fiscal, monetario y cambiario, cuyos objetivos atañen a la reducción
de la inflación.
-Un
grupo de políticas de oferta (cadenas productivas, reformas institucionales,
apertura petrolera, otras) que en el mediano plazo fundamenten el crecimiento
auto sustentable de la economía y, en el corto plazo, complementen las
políticas actuantes sobre la demanda agregada.
-Estrategia
de negociación con Organismos Multilaterales, con el fin de obtener recursos
que viabilicen y faciliten, las reformas estructurales, los programas sociales
y el fortalecimiento de las reservas internacionales.
Debe
añadirse, como elemento importante, el objetivo del ejecutivo de reducir la
inflación a una cifra cercana a un 2% mensual para finales de 1996 y comienzos
de 1997. Más allá de los resultados y perspectivas que en cuanto a este
objetivo se observaron y plantearon para comienzos del año 1997, hay que
señalar que la llamada primera etapa de la Agenda, se vio beneficiada por
el incremento de los precios petroleros y ello permitió que el aumento de las
reservas internacionales se reforzara como un objetivo de política económica[7].
[1] Sobre las complejidades de tal crisis puede verse Guzmán (1995).
[2]Una afirmación de interés en éste sentido es la siguiente:
“...Pasados cinco años del intento de gran viraje, los problemas de inflación,
desigualdad social, competitividad empresarial, desequilibrio externo y fiscal,
se habían agravado y la amenaza evidente de una crisis general del sistema
financiero completaba un escenario de crisis, cuya solución no podía depender
de medidas aisladas...” (Nobrega y Ortega, 1996). Una retrospectiva para el
período previo al gran viraje puede verse en Garaicoechea,1996.
[3] Es indudable que las
oportunidades de empleo deben asociarse a las políticas de generación del mismo
en el contexto no sólo de las economías nacionales sino también en el de la
propia economía global. De esta manera, es pertinente resaltar que el periodo
asociado a la vigencia del pensamiento que en años recientes ha insistido en la
importancia del libre mercado o perspectiva de análisis llamada neoliberal,
está vinculado a un conjunto de opciones de política que pueden resumirse en: a)se
busca romper las rigideces institucionales establecidas en la segunda
postguerra, que habrían limitado la dinámica del mercado y robustecido a los
trabajadores, b) se persigue afirmar la llamada flexibilidad laboral como
instrumento de aumento de la reestructuración productiva. Para un punto de
vista contrario a aquella perspectiva de análisis y de elaboración de opciones
de política ver Valecillos, 1997.
[4]Se trata de que “...Para superar la pobreza es preciso generar
buenos empleos permanentes, de productividad alta y creciente...” (Ramos,
1995). Por otra parte, se trata también de que “...si el avance social y una
mejor distribución del ingreso dependen de un crecimiento económico sostenido
para ser reales y permanentes, la reanudación de dicho crecimiento tiene que
convertirse en el objetivo político fundamental de los gobiernos
latinoamericanos.” (Teitel, 1995; pg.356).
[5]Indudablemente que la problemática ambiental ha ampliado a la vez
que complicado y enriquecido el espectro analítico tradicional de la Economía.
Las relaciones entre Economía, Comercio y Ambiente se tratan en Ortiz, 1994.
[6] Algunos de estos programas son, por ejemplo: subsidio familiar,
alimentario escolar, dotación de útiles y uniformes, hogares y multihogares,
subsidio al pasaje estudiantil, comedores escolares y alimentario materno
infantil.
[7]Una referencia oficial y más completa del perfil de la Agenda
Venezuela puede verse en Cordiplan, 1996. En términos de resultados y vista la
Agenda en la perspectiva de los tres primeros años del gobierno del Presidente
Caldera, es realmente llamativa la evaluación hecha por el economista Miguel
Rodríguez, ex-ministro de Cordiplan y uno de los artífices del Gran Viraje:
“...se ha producido una severa contracción del salario real...; ha disminuido
el consumo privado percápita en más de 15% en términos reales, incluyendo una
caída sustancial en el consumo de alimentos; hay una fuerte caída del producto
real y una depresión generalizada de los sectores productivos...; la pobreza ha
aumentado drásticamente; la inversión privada ha colapsado en más de 80% en
términos reales en los últimos tres años y se ha liquidado a la inversión
pública; se ha producido una mayor reconcentración de la riqueza y, a
consecuencia de quiebras generalizadas, una progresiva desnacionalización de
las empresas privadas venezolanas...) (Rodríguez, 1997).
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