(TRABAJOS DE GRADO DE EGRESADOS DE LA MAESTRÍA).
El siguiente Trabajo de Grado recibió calificación de Excelente por parte del Jurado examinador.
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La administración de los recursos naturales en Botsuana, Chile, y Venezuela: Un estudio sobre la teoría de la “maldición de los recursos”
Luis A. Salazar M.
Al tomar como referencia a países con abundancia en recursos naturales, economistas y expertos han llegado a la teoría de que existe una relación negativa entre alta dependencia en la exportación de recursos naturales y bajo crecimiento económico. Este fenómeno lo llaman “la maldición de los recursos naturales”. De tomar ésta teoría como válida, todos los países con una gran dotación de recursos naturales estarían predeterminados al fracaso, a la mediocridad, no obstante, existen excepciones a la regla y el trabajo de grado mencionado tuvo como objetivo central analizar la experiencia de Venezuela y las experiencias de dos países considerados exitosos en la administración de sus ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales.
Independientemente de la visión a favor o en contra de la teoría sobre la “maldición de los recursos”, es importante destacar que la mayoría de los países en vías de desarrollo con abundantes recursos naturales no han gozado de un crecimiento y un desarrollo proporcional a la cantidad de ingresos generados por la exportación de estos productos. Por ende, entendemos que el debate sobre la temática de la abundancia de recursos naturales y su relación con el desarrollo continúa muy vigente y necesario en el presente.
A pesar de haber una tendencia global que relaciona los recursos naturales con desempeños que no son fieles a las potencialidades de los respectivos países, existen varios ejemplos que son la excepción a la teoría. Encontramos a Botsuana (diamantes), Chile (cobre) y quizás el caso más célebre, el de Noruega (petróleo). No obstante, la investigación se centró en Botsuana y Chile, debido a que estos países son más comparables con Venezuela. El país nórdico no formó parte ya que, cuando el mismo inicia la explotación de sus recursos de hidrocarburos, el país ya contaba con instituciones fuertes y logró desarrollar mecanismos para la correcta administración de los nuevos ingresos. Al contrario, la explotación de diamantes en Botsuana y de cobre en Chile se inicia en dos países considerados en vías de desarrollo y por ende en formación de sus instituciones. El primero se encuentra en un continente donde la gran mayoría de países fueron en algún momento colonias europeas y en sus cortas vidas como países independientes han padecido de numerosos conflictos armados y pésima administración pública. A pesar de su entorno, Botsuana ha gozado de un democracia desde su independencia y ha mantenido niveles de crecimiento per capita hasta mayores que algunos Tigres Asiáticos. Chile sí sufrió una dictadura en la segunda mitad del S. XX y tuvo importantes divisiones internas, además, ha sido altamente dependiente de sus exportaciones mineras – cobre – no obstante, en los últimos treinta años creció de manera envidiable en una región que no termina de considerarse desarrollada.
Luego de analizar las experiencias de Venezuela, Botsuana y Chile en la administración de sus respectivos recursos naturales se llega a la aseveración que el primero ha padecido algo muy similar a lo que los expertos denominan la maldición de recursos naturales. Un país tan rico en recursos naturales en general y específicamente en hidrocarburos, no ha logrado superar el PIB per cápita logrado a finales de la década de los setenta del siglo veinte y continúa siendo altamente dependiente – más que en el pasado reciente – de su principal producto de exportación, el petróleo. Al contrario, Los otros dos países – también ricos en recursos naturales – se pueden considerar exitosos en la administración de sus recursos naturales.
A pesar de lo que a primera vista parece ser algo claro – debido a su desempeño económico -existen muchos parámetros para determinar el éxito de un país en la administración de recursos naturales, por ende se tomaran sólo los dos propuestos por Bauer y Mihalyi (2015) del Instituto para la Gobernanza de Recursos Naturales (NRGI por sus siglas en inglés). Para estos dos autores un país se puede considerar preparado para enfrentar una caída en los términos de intercambio de su principal recurso natural cuando:
“(1) el gobierno se encuentra en una posición fiscal sostenible en términos absolutos o en otras palabras posee bajos niveles de deuda pública y/o los activos en moneda extranjera lo suficientemente elevados para aguantar la caída en precio por un tiempo considerable y (2) el gobierno actuó fiscalmente responsable relativo a su grado de escasez de capital, esto quiere decir que los países con abundante capital ahorraron una porción importante de los ingresos provenientes de los recursos naturales, mientras los países escasos en capital invirtieron en infraestructura humana y física” (Bauer y Mihalyi, 2015).
Ambos parámetros son muy pertinentes al estudio debido a su naturaleza fiscal y la importancia que se la ha dedicado a ese aspecto y si bien el segundo parámetro es un poco más difuso, los dos son lo suficientemente sencillos para poder aplicarlos sin problemas a los países estudiados. El primero se explica por si solo y en el segundo se puede reemplazar inversión humana por educación y/o capacitación de los ciudadanos y la respectiva calidad de la misma, también en el segundo parámetro se puede contrastar el porcentaje de inversión dedicado a infraestructura humana y física y los recursos dedicados al mero gasto de consumo. Pueden lucir contradictorias estas dos condiciones ya que en la primera se exige un ahorro y/o baja deuda pública y en la segunda se requiere de inversiones importantes – ya que los tres países en estudio son escasos en capital – en infraestructura, pero eso es lo requerido para que un país pueda aprovechar los ingresos provenientes de los recursos naturales: que logre ahorrar para momentos de precios bajos, disminuya su deuda y además se invierta en proyectos que puedan generar ingresos para el gobierno así diversificando la economía, el factor educación o el capital humano es indispensable para lograr el último. Si se obvia, sólo momentáneamente, la eficiencia y asignación pertinente de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales – aspecto indispensable en la correcta administración de los recursos – ambos parámetros y sobre todo el primero están muy relacionados con la premisa básica que debe seguir todo país con dotaciones importante de recursos naturales: ahorrar en los tiempos de altos precios para luego poder cubrir déficits e incentivar la economía mediante el aumento del gasto público, o una política anti-cíclica o en palabras aún más coloquiales ahorrar en los momentos de vacas gordas para gastar en los momentos de vacas flacas.
Antes de contrastar las experiencias de los países estudiados, es imprescindible destacar la singularidad de cada economía, así todos sean economías en vías de desarrollo y así dos se encuentren en la misma región y tengan culturas y pasados algo similares, cada uno tienen particularidades únicas que hacen que sus experiencias sean imposibles de replicar en otros lugares. A pesar de poder extrapolar políticas económicas de un país a otro y esperar los mismo resultados, si se puede tomar algunos componente de las mismas y adaptarlas a las necesidades locales para así esperar logros similares, siempre y cuando se hayan hecho los estudios de factibilidad necesario y nunca obviando los aspectos e impactos políticos y sociales. No sólo políticas específicas ayudan a administrar los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales correctamente, también es importante lograr ciertas condiciones – que serán descritas a continuación – que están presentes en los dos países considerados exitosos.
Si se utiliza el primer parámetro para evaluar el desempeño de Botsuana y Chile, ambos países se pueden considerar bien preparados para afrontar la actual caída generalizada de precios de los recursos naturales, en otras palabras, se pueden considerar exitosos en la administración de sus recursos sobre todo tomando en cuenta la siempre presente posibilidad de efectos perversos que pueden causar a la economía de no aplicar las políticas pertinentes. Ambos países han gozado de situaciones fiscales superavitarias durante los años de altos precios internacionales de sus respectivas exportaciones, esto se traduce en que sus gobiernos supieron controlar el gasto público evitando así el desembolso excesivo de recursos, atrapados en la idea de que el auge sería eterno, ni tampoco sucumbiendo a presiones clientelares para mantener niveles de popularidad. La prudencia fiscal produjo dos consecuencias positivas en estos países. Chile logró acumular un nivel considerable de reservas internacionales y además creó dos fondos soberados que junto con las reservas, a finales de 2014 tenían suficientes activos para cubrir más de once meses de importaciones. Botsuana ya desde mediados de los años ochenta del siglo pasado y en todos los años hasta el presente ha contado con suficientes reservas internacionales para cubrir más de doce meses de importaciones. La otra consecuencia de la política fiscal fue el mantenimiento de la deuda pública por debajo del 25% del PIB en Botsuana para finales de 2014 y la disminución de la misma en Chile hasta llegar a 15% en el 2014. Es importante destacar que la deuda pública de estos dos países es una mezcla de deuda interna, denominada en la moneda local y deuda externa, denominada en divisas, facilitando aún más el servicio y pago de la misma. La prudencia al momento de desembolsar los ingresos provenientes de los recursos naturales, niveles de reservas internacionales envidiables y bajos niveles de deuda pública hacen que tanto Botsuana como Chile cumplan el primer parámetro y se encuentren en situaciones fiscales sostenibles a mediano plazo.
En el caso de Venezuela es explícito que no se logra el primer parámetro en ninguno de sus tres aspectos, ni en el fiscal, ni en cuanto a las reservas, ni en los niveles de deuda pública. Entre el 2004 y el 2013 – los años de auge de los precios petroleros – el promedio de déficit fiscal del gobierno central fue de -2,2% del PIB, si tomamos en cuenta el sector público restringido, el mismo se eleva a -6,5% para el mismo período. El déficit fiscal continúa en aumento y sobrepasada el -15% del PIB en los años 2012 y 2013, en otras palabras, nada sostenible en el tiempo. A finales de 2014 las reservas internacionales del Banco Central de Venezuela sólo llegan a cubrir seis meses de importaciones – el mínimo requerido por los expertos – y las mismas siguen disminuyendo al día de hoy. Con el inmenso caudal de ingresos que recibió el gobierno de Venezuela durante estos últimos años, se esperaría mayor niveles de ahorros. El tercer aspecto, la deuda pública creció mucho más en términos absolutos que en términos relativos al PIB. Entre 1998 y el 2012 la deuda del sector público aumentó un 365%, no obstante, pasa de representar 37% a representar alrededor de 40%. El tema de los pasivos del estado venezolano se ha convertido en un tema muy preocupante debido tanto a la caída del precio del petróleo y la contracción del PIB. Venezuela claramente no cumple con el primer parámetro.
El segundo parámetro es más difícil de cuantificar. Como los tres países estudiados carecen de capital, los ingresos provenientes del auge debieron ser invertidos en capital humano (educación) e infraestructura. No obstante, a pesar de contar con las cifras de inversión en educación, las mismas no siempre reflejan la realidad educativa de un país, Venezuela siendo un buen ejemplo, en donde la matrícula universitaria ha aumentado significativamente pero la calidad de la educación pública – en general – ha disminuido. La inversión en infraestructura requiere más de un trabajo de campo que cerciore el uso eficiente de los recursos y la edificación de las estructuras indicadas, por ende se emplearan las exportaciones no tradicionales para evaluar si las inversiones se hicieron de manera correcta o no. Las exportaciones no tradicionales – es decir, no de petróleo, no de cobre y no de diamantes – son un buen marcador para saber si el gobierno empleó de manera correcta los enormes ingresos provenientes de los altos precios de los recursos naturales, ya que, para lograr exportar se requiere infraestructuras importantes, como lo son los puertos, aeropuertos, vías férreas y de comunicación para comunicar los centros de producción nacionales con el mundo exterior, a la vez, se requiere de capital humano para poder crear y producir bienes que logren competir con sus iguales a nivel internacional y por último, las exportaciones no tradicionales también evalúan la política económica y sobre todo cambiaria de los gobiernos.
De nuevo al aplicar las exportaciones no tradicionales como indicador para evaluar el desempeño de los países estudiados, Botsuana y Chile salen mucho mejor parados que Venezuela. Debido al aumento de los precios de sus respectivos recursos naturales, en los tres casos las exportaciones no tradicionales disminuyeron como proporción de las exportaciones totales, ya que los precios de los diamantes, el cobre y el petróleo se dispararon significativamente, no obstante en términos absolutos las exportaciones no tradicionales aumentaron considerablemente tanto en Botsuana como en Chile. En Botsuana, las exportaciones ajenas a los diamantes aumentaron en un 124% entre 1998 y el 2013, pasando de $595 millones a $1.333 millones. En Chile el aumento es aún mayor, las exportaciones no mineras (ni cobre, ni molibdeno, ni otros minerales) pasan de $8.636 millones en 1998 a $31.785 millones en el 2013, un aumento del 268%. Al contrario, en Venezuela las exportaciones no relacionadas al petróleo disminuyen tanto en términos relativos como en términos absolutos y para finales del 2013 las mismas son de $3.359 millones, después de haber sido $5.529 millones en 1998, una caída del 39%. Las políticas económicas de Botsuana y Chile han favorecido las exportaciones no tradicionales, mientras en Venezuela las mismas se hacen cada vez más difíciles de lograr.
Después de aplicar los dos parámetros de Bauer y Mihalyi (2015) a los tres países analizados en el presente estudio se logra determinar que Botsuana y Chile se encuentran en unas condiciones mucho mejores para lidiar con la actual caída en los precios de los recursos naturales que Venezuela, inclusive, se puede llegar a aseverar que esta última no se encuentra para nada preparada. A lo largo del estudio se expone lo importante de una política económica anticíclica para asegurar el uso correcto de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales, este será el último aspecto en analizar para comparar a los tres países. Como ya se ha mencionado anteriormente, una política cíclica sigue los ciclos o tendencias de la economía y de los términos de intercambio, es decir el gasto público aumenta cuando aumenta el precio de los productos exportados y el anterior disminuye cuando los precios bajan, provocando un crecimiento importante durante el auge de los precios, pero caídas muy súbitas y pronunciadas cuando los precios caen. Históricamente este ha sido el comportamiento de Venezuela, acentuándose aún más en la última década. La política contraria o la anticíclica, intenta contrarrestar los ciclos en la economía causados en los países exportadores de recursos naturales por el vaivén de los precios. La idea es ahorrar o limitar el gasto público a un nivel prudente durante el auge de los precios para luego poder aumentar el gasto, inyectando los ahorros en la economía y reactivando la misma, tanto Botsuana como Chile parecen haber logrado esta política.
Tanto Botsuana como Chile son ejemplos válidos que representan la máxima de ahorrar en tiempos de precios altos para luego desembolsar en tiempos de precios bajos. Esta premisa se obtuvo mediante la aplicación de las siguientes políticas: la primera y en la cual se basan muchas de las otras es la prudencia fiscal, no es necesario aumentar los niveles de gasto si los precios aumentan, más bien es mejor intentar aumentar la eficiencia y eficacia del gasto pero manteniendo los mismos niveles del pasado mientras se ahorra el excedente. El segundo punto, es establecer mecanismos de ahorro en divisas para que los mismos no afecten la economía nacional, ya que, en la mayoría de los casos la misma no tiene la capacidad para absorber la totalidad de los nuevos ingresos, estos pueden ser fondos de ahorro, de estabilización, de pensiones o una mezcla. La prudencia fiscal y los fondos en divisas pueden y es recomendable que vayan acompañados con una regla fiscal clara que facilite su aplicación y promueva la transparencia. El tercer punto es evitar el endeudamiento y sobre todo, el externo en tiempos de auge, más bien disminuir pasivos contraídos en el pasado o – de nuevo – promocionar el ahorro. El Cuarto, los desembolsos que se vayan a hacer durante el auge de precios deberían estar separados de la siguiente manera: los ingresos corrientes del Estado son para atender los gastos corrientes (fijos en el tiempo, como lo son las remuneraciones laborales o gastos indispensables de funcionamiento) y los ingresos extraordinarios provenientes del aumento del precio del recurso natural, deben ser empleados para la inversión productiva (que en el futuro o en momentos de precios bajos, generen retorno para el accionista), infraestructura y/o educación de calidad, pero no es para nada recomendable gastar los ingresos no corrientes en consumo. Estas políticas ayudarán a que cuando los precios bajen – y siempre bajan – la economía cuente con los ahorros suficientes para incentivar el crecimiento, el gasto público sea reducido y eficiente y no haya grandes deudas a pagar.
Además de lo arriba mencionado, otros factores que van de la mano con el buen desempeño de los países con abundancia en recursos naturales son: la transparencia y rendición de cuentas que ayudan a mantener al ciudadano y a todos las partes involucradas en el proceso político estar informados del destino de sus recursos, ayudando también a la auditoría de los proyectos emprendidos; la diversificación de las exportaciones a través de diversos programas o incentivos no mencionados en este trabajo, a la vez evitando la apreciación de la moneda local que siempre va a ser una barrera a la exportación; lo indispensable de la autonomía de los bancos centrales y la separación de los poderes públicos, permitiendo y asegurando la aplicación de leyes referentes a reglas fiscales, fondos de estabilización, entre otros. Finalmente, ninguna de estas políticas o arreglos institucionales es posible sin el agente o lo que también es conocido como la voluntad política de los líderes, en Botsuana tenemos el ejemplo de Seretse Khama y en Chile los líderes de la Concertación. En Venezuela hemos visto que el líder mesiánico no es la solución, ni se acerca a ella, pero sin voluntad política de cambiar y de implementar buenas políticas económicas no se podrá lograr un desempeño positivo.
La experiencia de Botsuana y Chile y la misma experiencia de Venezuela hasta mediados de los setenta del siglo pasado nos demuestran que la teoría de la maldición de los recursos naturales es sólo eso, una teoría y no un hechizo permanente que destina a todo los países ricos en recursos naturales a sufrir de pobres desempeños económicos. Con prudencia fiscal, instituciones de calidad, inversión más que consumo y voluntad política ningún país dotado de estos recursos tendría que padecer los efectos negativos de la maldición. No obstante la teoría aporta una contribución importante, ya que ofrece los mecanismos que pueden convertir los recursos naturales en causantes de crisis y estancamiento en un país. Las medidas adoptadas por un país casi nunca van a poder ser aplicadas – a exactitud – en otro, no obstante el objetivo de esta investigación ha sido observar y analizar el impacto que tuvieron ciertas políticas en Botsuana y Chile para mitigar los efectos negativos de la explotación de recursos naturales y obtener premisas más genéricas que luego podrían ser adaptadas a Venezuela u otros países en vías de desarrollo. Venezuela ha atravesado dos auges importantes de ingresos provenientes del petróleo y como producto de la mala administración de los mismos se encuentra en una nueva crisis estructural o de modelo, las experiencias de Botsuana y Chile pueden servir en un futuro cercano para evitar que la historia se repita una vez más.
Nota: Los párrafos presentados fueron extraídos del trabajo de grado defendido y aprobado el 16 de mayo de 2016 como requisito para obtener Título de Magíster Scientiarum en Economía Internacional, UCV. Los mismos actúan como un resumen de las conclusiones y resultados obtenidos.
Para acceder al trabajo completo, puedo ingresar al siguiente link:
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